节水型社会建设措施体系探讨

本文为陕西省水利科技经费项目《陕西省节水型社会建设运行机制及实施保障体系研究》（编号：2013slkj18）

【摘要】我国是水资源严重短缺的国家，建设节水型社会是我国可持续发展的战略性选择。本文借鉴国外和国内试点城市节水经验，结合节水型社会建设现状，分别从管理措施、经济措施、工程与技术措施、文化措施四个方面论述了构建节水型社会的对策。

【关键词】节水型;社会建设;管理措施;经济措施;文化措施

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，现如今，缺水已经成为制约我国经济发展和社会进步的重要因素。2014年3月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的重要治水思想，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，节水优先是新时期治水工作的根本方针，强化用水管理，提高用水效率，增强节水意识，建设节水型社会是基于我国国情、水情的必然选择和必由之路，节水型社会建设措施体系是节水型社会建设和水资源合理配置的重要保证，是规范和引导节水工作有序、高效开展的重要前提。因此，进行节水型社会建设措施体系的探讨具有非常重要的现实意义。

一、节水型社会建设概述

1、节水型社会建设内容

不同国家不同阶段，赋予了节水型社会建设不同的内容。我国现处于全面建立资源节约型、环境友好型社会的关键时期，对节水型社会建设提出了新的要求，现阶段我国节水型社会建设是着重于健全管理机构，完善法规制度体系，建立有效驱动机制，加强节水宣传教育和规范节约用水行为等方面，以此促进全社会用水观念的更新和水资源利用方式的转变，从而提高水资源利用效率，提高水资源、水环境的承载能力，解决我国水资源短缺对社会经济发展中许多方面的制约问题。

2、节水型社会建设现状

随着100个国家级节水型社会建设试点和众多节水型社会建设示范区的不断深入探索，各行业节水技术改造加快实施，节水政策和技术标准不断完善，全国节水型社会建设深度不断加大。初步形成了以总量控制、定额管理为核心的节水型社会管理体系，逐步建立了水权、水价管理制度，公众的水资源忧患意识和节水意识得到增强;[1]但也存在了一定的问题，例如组织管理体制不完善，缺少节水相关法规制度，节水技术推广不足，缺少深入的经济与文化驱动，未能充分发挥水市场对建设节水型社会的经济促进作用等。此外，多数节水工作指标未能达到世界先进水平，比如我国农田灌溉水有效利用系数虽已提升至0.52，但仍低于0.7～0.8的世界先进水平，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2倍左右，国内600多个城市供水管网的平均漏损率超过15%等。因此，为了更好地推进节水型社会建设，促进社会经济发展，需从管理、制度、经济、技术、文化、科技等多方面完善组织管理，健全法规制度，规范水市场运作，推广节水技术，营造节水文化氛围，推进节水型社会建设。

二、节水型社会建设措施内容

1、管理措施

多年的节水型社会建设管理实践表明，技改是重点，管理是关键，没有有效的管理措施作支撑，建设节水型社会就是一纸空谈。为此，节水型社会建设措施体系首先从节水管理层面进行分析。

（1）构建完善的管理体制。节水型社会建设工作的实施依靠高效的组织管理体系，需要各政府部门在节水工作开展过程中科学划分职能职责，避免出现空白管理地带，部门之间资源共享，做到统一指挥、分工明确、科学有效的协作机动配合。为此，则需构建以节水型社会建设领导小组为协调与决策层、节约用水办公室为执行与管理层、咨询委员会为咨询与顾问层、公众互动协会为监督与参与层的四位一体的节水型社会建设管理体制。

（2）建立高效的运行机制。节水型社会建设是一项复杂的、系统性的工作，必须要建立一套协调、有序、高效的运行机制，增强组织内在活力和对外应变能力，从而保证节水型社会建设各项工作的目标和任务真正实现。节水型社会建设应从组织管理、法规制度、政策导向、利益驱动、节水投入、监督执法、宣传教育等方面构建保障节水型社会建设持续推进的良性运行机制。

（3）建设规范的制度体系。制度建设是节水型社会建设的核心，是推进节水型社会建设的内在驱动力，利用法规、政策、管理办法、实施细则等制度之间的相互作用，不断实现节水型社会建设制度创新，提高社会节水意识，推动节水型社会建设稳步向前发展。节水型社会制度体系建设的关键是制度设计、制度落实和制度创新，制度建设是一个从制定到实施再到修改制定的不断循环不断完善发展的动态过程。[2]

2、经济措施

经济措施包括水权、水价、水市场、节水资金四个方面，科学的水价制度、完善的水权管理、健康的水市场运转，合理的节水资金投入与管理是节水型社会建设的内在驱动力，是市场经济条件下推动节水型社会建设的有效机制。

（1）明晰水权，实施水权管理。水权制度的实行有利于水资源的高效利用与优化配置，可以有效减少水资源配置过程中的交易成本，有利于实现水资源可持续利用。[3]各行政区可根据本区域水资源开发利用、管理与调度情况来制定水权转换管理办法，鼓励水权由低用水效率领域向高用水效率领域转移。水权转换管理办法的内容包括：水权相关概念的界定，初始水权的确定，水权转换程序，水权转换费用，水权转换的组织实施、监督管理和法律责任等。在水权交易中可采用政府主导的水权交易机制，比如建立水银行制度，水银行主要负责的是水权交易，其主要任务是规定水权交易的参与条件。[4]

（2）制定水价，提高用水效率。水价是水资源管理的主要经济杠杆，水价包括基础水价、生活用水阶梯式水价和非生活用水超定额累进加价三种形式，基础水价是实施阶梯水价和超定额累进加价的基础。制定合理的水价政策，能有效促进节约用水，提高用水效率和效益，对水资源的优化配置起着十分重要的作用。在制定水价的时候，应根据区域产业结构以及一定时期内的区域水资源情况，分类制定水价，以便适用于不同行业、不同时期。与水价相关的重点工作内容包括：合理制定水价，加强监督、管理和用水计量，完善水费计收办法，加大水资源费征收力度，提高污水处理费、排污费征收标准，实行水价听证制度等。（3）经济调控，规范水市场行为。市场经济条件下，水资源的合理配置需要政府调控和市场调节双重作用，在水的使用权确定以后，对水权进行交易和转让，就形成了水市场。通过建立节水产品认证、市场准入制度和市场激励机制来保障水市场的良性运转。充分调动社会节水积极性，发挥市场激励政策的作用，加强水市场管理。通过市场激励政策及市场规范制度等一系列的内部制度建设和外部环境建设，来推进节水型社会建设工作全面开展。[5] （4）加强投入，合理使用资金。资金保障对节水型社会建设有决定性作用，节水建设投入不够，节水工作难以全面展开，坚持“多渠道、多层次、以节水养节水”的资金筹措原则，用节水获取的收益作为节水的投入，形成一种节水投资的“良性循环”，拓宽资金来源途径。同时，加强财务管理，对建设资金封闭运行，专款专用;坚持按程序、按原则办事，严格内审和监督，保证资金安全，确保资金使用正确。

3、文化措施

通过宣传教育、道德建设、生活习惯、行为规范等影响和约束人们的用水行为，在全社会范围内营造一个优良的节水文化氛围，以文化的力量，促进节水型社会建设目标的实现。

（1）舆论宣传，加强个体节水意识。通过多种形式进行持久、广泛的节水宣传，引导人们了解国家节水法律法规和政策，帮助人们掌握节水方法，提高人们的节水意识，并且养成节约用水的行为习惯，最终形成无意识节水，并使其长期延续下去，实现由“要我节水”到