企业慈善社会责任行为中的政府定位 (1)

A.B.卡罗尔提出企业社会责任有四个层次的含义：经济、法

律、伦理和慈善，从事各种类型的慈善活动是企业参与社会生

活、

承担社会责任的一种重要表现形式[1]。增强慈善意识，强化企业和企业家的慈善责任，不仅为中国新兴的企业家阶层提供了一种发展信念和道德动力，更是市场经济激烈竞争之外的和谐剂，必将为构建和谐社会注入新的生命力量[2]。

纵观企业慈善社会责任行为的表现，我们发现，企业慈善捐赠的自主性和积极性还不是很高，捐赠水平仍然很低，企业慈善事业发展严重滞后于经济发展。阻碍企业慈善社会责任行为发展的原因是多方面的，其中，政府角色与职能错位、“行政认捐”、慈善政策法规建设滞后、税收减免政策难以落实等都是影响企业慈善社会责任行为的重要外部环境因素。因此，我们急需明确政府在企业慈善社会责任行为中的定位。

1政府在企业慈善社会责任行为中存在的问题

1.1政府角色与职能错位

我国慈善事业最大的特点在于，政府始终在其中扮演着至关重要的角色。2007、2008年度，政府对慈善的巨大推力再次表

露无遗。众所周知，

每年的11-12月份是各地政府主推的“慈善月”，在这两个月中，“送温暖，献爱心”、“慈善（心）一日捐”等由政府全力倡导的大型劝募活动如火如荼地开展起来，充分说明

了政府介入对募款总额的巨大影响作用。

此外，各级慈善会的运作也多依靠当地政府的强力支持。虽然慈善本该归属于政府、市

场之外的

“第三域”，但由于中国特殊的国情以及慈善事业处于初级阶段的现状，政府这只

“看得见的手”仍是中国慈善市场最大推手。

慈善事业归根结底应是民间自身发育的产物，政府扮演的角色至多是中介和服务。慈善事业工作如何由政府掌控和操办向发挥全社会的积极性转变就成为目前至关重要的问题。慈善机构属于非政府组织，但政府仍然是一种传统的管理思想和控制思维，以至于我们所谓非政府组织成了由政府组织起来的非政府组织，这样的后果就使非政府组织的民间性、草根性、效率

性以及公益性都会受到影响，政府管理的非政府组织难作为。这种政府直接承担慈善责任的行为选择，还是传统计划经济体制下的政府行为，不适合市场经济条件下政府对社会资源的运用支配及对社会公共问题的解决。1.2公益摊派扭曲捐赠行为

公益摊派是指政府直接进入劝募市场，向企业发出对口扶贫、赈灾捐款、捐建基础设施等指令性劝募，企业在压力下，“被迫自愿”地捐出款物，参与公益事业[3]。公益摊派对企业慈善捐赠

的影响很大。很多企业对政府劝募颇多怨言，

但又无从选择，只有服从。国有企业甚至不能逃脱指令性摊派而只能按照“指令”捐赠。政府过多的干预，不仅不符合慈善公益事业的本质和发展规律，而且可能改变慈善事业的性质，背离捐赠者的意愿，进而最终影响企业履行慈善社会责任的积极性。1.3慈善政策法规建设滞后

只有法律意识提高，人们的慈善意识才能提高。《美国慈善

法指南》

谈道：“好的法律框架能极大地促进慈善事业的繁荣。法律具有引导功能：可以做什么事情，不可以做什么事情，明明白白；法律具有评价功能：说这个人好，这个人不好，根据是什么；法律还有教育功能和强制功能：奖励与支持，惩戒与处罚，都有

标准。”[4]

然而我国的慈善法律、政策和措施与慈善事业发展要求

极不相适应。

我国至今尚没有专门调整公益事业的法律，慈善事业的主体法律体系还没有建立健全，慈善事业的发展面临着许多法律模糊的尴尬，公益事业行为在多方面发生的法律关系只能从其他相关的法律法规中去寻找。慈善事业无法可依的问题将制约着慈善事业的发展，难以实现慈善事业的科学化、规范

化、

法制化。相关法律法规对捐赠财产的性质缺乏准确定位，部分公益捐赠财产遭变卖转让。慈善捐赠大多用于社会公益事业，而社会对捐赠财产的性质不明确，有的说是国有财产，有的说是集体财产，有的说是单位财产。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，但对公益性非营利的事业单位捐赠财产的性质没有进行界定。对公益

收稿日期：2010-01-14

基金项目：广东省企业社会责任研究会2008年度研究课题《2007-2008广东企业慈善社会责任建设评析》阶段性研究成果(08GDCSR012)

作者简介：张韵君（1965-），男，湖北鹤峰人，讲师，管理科学与工程博士研究生，从事竞争战略、中小企业管理研究。

企业慈善社会责任行为中的政府定位

张韵君1,2

（1.武汉大学信息管理学院，武汉430072；2.广东培正学院管理学系，广州510830）

摘要：阻碍企业慈善社会责任行为的原因是多方面的，体现在政府方面，主要是政府角色与职能错位、公益摊派扭曲捐

赠行为、慈善政策法规建设滞后和税收减免政策难以落实。要推动企业积极履行慈善社会责任，急需明确政府在企业慈善社会责任行为中的定位。淡化“政府控制”，转变政府职能；实行政社分开，由“行政认捐”到“市场劝捐”；加快立法和制度建设步伐，发挥其指引功能；大力发展非政府慈善组织，改善企业慈善环境；保证减税政策有效实施，加大税收的激励作用。

关键词：政府定位；企业社会责任；慈善责任中图分类号：F270文献标识码：A 文章编号：1000-8772(2010)04-0020-03中外企业家

2010年第2期（下）总第343期

新视野·New Field of V iew

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事业捐赠财产规定的不明确，为某些单位和个人改变公益捐赠财产的性质或用途，变卖为小团体或个人财产提供了可乘之机。

1.4税收减免制度有待完善

捐赠可以免税，这是国际惯例，各国都从制度设计上给予保障，以激励慈善捐赠行为。但是，与国外比较，我国慈善捐赠制度设计本身还存在不足，再加上普法和执行上的诸多问题，我国税收减免制度并未达到预期的效果。5·12四川汶川大地震后，许多企业纷纷向灾区捐款，企业捐赠如何在税前扣除一度成为社会关注的热点问题。《中华人民共和国企业所得税法》规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。但超过部分还得缴纳25%的企业所得税。这就意味着，已经在预期年度利润的12%的比例上作出慈善捐助安排的企业，它再增加更多的慈善捐助，就必须按25%的比例缴纳所得税。这种现行的税收政策并不鼓励企业做出更多的慈善捐赠。

截至2007年1月，中国享受捐赠全额免税的公益组织不过22家，享受优惠待遇的基金会是13家，加起来不过35家，而除此之外的公益组织均不能享受此优惠待遇。相对于在民政部门注册的28.9万个专业慈善公益组织和经常开展慈善公益活动的民间组织而言，所占比例过少。

另外，缺乏完整规范的捐赠退税程序、严格的受赠主体限制。现行的税收征管的法律之间并没有配套，过于原则化，无法执行，所以事实上现在的捐助基本上不存在退税的问题。再加上慈善业的运作透明度不足，管理水平和公信力亟待提高，税收减免制度并未达到预期的效果，也影响了企业和个人的捐赠积极性。而在一些发达国家，政府对企业和个人的慈善捐献给予比较优厚的免税待遇，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴，同时对个人所得或遗产征收超额累进税，引导富人捐赠慈善事业。

2政府应成为企业慈善社会责任行为的加速器

2.1淡化“政府控制”，转变政府职能

政府引导企业更多地参与社会公益，“政府控制”的理念和做法需要检讨。我们的政府至今还没有正确定位自身的角色，对社会资源和社会事务的“控制理念”仍然体现在方方面面。若企业需要设立基金会，首先需要有政府部门作为主管单位，接受其业务管理。为了解决中国慈善公益体制的这一顽疾，2004年《基金会管理条例》公布前，该条例的草案版明确出现了不附带任何“行政”条件的“非公募基金会”设立权利。令人遗憾但并不意外的是，最后由于某些利益集团势力的强烈反对，条款没有在国务院法制办通过。在最后修改完递交国务院的版本上，虽然保留了“非公募基金会”设立权利，但仍然恢复了过去的行政规定，即要求这类基金会必须有一个官方主管单位，才能在民政部门注册。也就是说，

“非公募基金会”的设立权，成为一个空而不实的纸上名词。当最新的中国红十字会总会“李连杰壹基金计划”模式出现时，曾令众多企业充满向往。但是他们很快发现，这种附属于一个官方基金会，私人或者企业享有全部财务明细和善款管理权的官私“折衷”慈善模式，仍然只是有特殊社会影响力和巨额捐款、募款能力的私人或者企业的专享。对于全国更多的企业捐赠者，现有的官办基金会拒绝推广这种模式。因此，千千万万的企业捐赠者，仍然逃脱不了慈善捐助的旧有境遇[5]。

政府应该与积极承担社会责任的企业合作，设立政府奖项，形成广告效应，鼓励企业捐助和提高企业家参与公益事业的积极性。同时，可以为企业从事慈善公益事业进行资金配套、人力或者物力支持。这既是政府履行自身职责的体现，也是对于企业

参与环境治理、公共服务等公益性事业给予的支持。否则，“自愿”永远不可能成为中国企业慈善社会责任行为的基本特征。2.2政社分开，由“行政认捐”到“市场劝捐”

政府应转变角色，从劝募市场中抽身而出，由劝募者、监管者的双重身份向监管者的单一身份转变，当前应坚决放弃对口扶贫、赈灾捐款等指令性摊派，长期内甚至要放弃行政性劝募，至多保留社会性动员等软手段[3]。

推进政社分离，某种意义上就要改变目前依赖行政动员的认捐方式，推进慈善捐赠的社会化，实现向市场化自主自愿捐赠。应加强培育劝募市场，凡慈善组织可以承担的事务，逐步移交给慈善组织，并帮助解决工作中遇到的困难和问题，鼓励和支持慈善组织独立地、创造性地发挥作用。完善“冠名慈善基金”等劝募方式，建立专门面向企业的慈善约谈制度，积极向企业募集资金，加快慈善捐赠社会化，实现筹款和服务分离、多方共赢。2.3加快立法和制度建设步伐，发挥其指引功能

政府应加快立法和制度建设步伐，通过制定强化企业社会责任的各项法律制度，进一步引导企业强化社会慈善责任意识。规范劝募市场，杜绝多头劝募，减少企业慈善捐赠的管理成本和交易成本，改革慈善事业的准入制度，消除障碍，加快企业基金会的发展，在慈善市场中引人更多的竞争主体，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行有法可依，独立发展[3]。

从实际情况来看，各种名目繁多、号称慈善事业的基金会，对其资金的筹集、捐赠项目和资金的投向并未如实向社会公布。社会捐赠资金在管理、使用过程中也存在一些问题，资金的安全性还存在隐患。因此，应尽快研究并制定慈善事业法，单独颁布《慈善事业条例》，从法律上统一规范慈善事业的性质、地位和原则，并明确慈善机构的行为准则，重点建立一套透明、规范、细化的慈善事业工作程序，规范劝募、受赠、转赠、捐赠、受益等行为的权利和义务；建立相应的审计监督机制，规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为，对善款的来源和使用，对慈善机构运作经费进行有效的监管[6]。制定慈善事业相关的法律，有助于发挥法律的指引功能，引导社会各界人士特别是实力企业、富裕阶层的人士改变慈善观念，积极投身于慈善事业。

2.4大力发展非政府慈善组织，改善企业慈善环境

非政府的慈善组织应该在现代慈善事业中承担重要的任务，是现代慈善事业发展必不可少的重要角色。中国的富人现在并不缺少，财富超过十亿元以上的个人就有106位，财富超过100万美元以上的家庭有37万户，但我们的慈善捐赠的规模还很小[7]。问题在于，公益组织的成立受到了许多制度上的约束。目前,在国家民政部门注册的中国公益慈善组织约有30万个，而没有经过注册登记的有300万个。这些组织良莠不齐，有不少组织没有规范的规章制度，没有规范的管理，也没有严格的监督机制，影响了慈善事业的公信力[2]，也带来了中国慈善事业的相对落后。

培育一批信誉度较高，操作规范的非政府慈善组织是我国目前慈善事业发展过程中必须解决的问题。很多企业和个人不愿参与慈善捐赠一个重要的原因就在于目前我国的慈善活动的操作上存在一些不透明的因素。缺少一个捐赠项目信息共享平台，对于捐赠的去向和效果也缺乏清楚的了解，企业无法对捐赠进行管理，捐赠收益也就无从谈起，这都制约了企业慈善行为的积极性。

更有利于鼓励企业长期捐赠的办法就是允许企业设立公益

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