我国行政审判存在的问题及其根源分析

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｊｕｓｔｉｃｅ ｈａｓ ｆａｌｌｅｎ ｉｎｔｏ ｄｉｒｅ ｓｔｒａｉｔｓ， ｗｈｉｃｈ ｓｏｕｒｃｅ ｉｓ ｄｅｆｅｃｔｓ ｏｆ ｌａｗ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ 研
ａｎｄ ｏｂｓｔａｃｌｅｓ ｏｆ ｉｄｅａｓ ｏｆ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｌｅｇａｌ ｃｕｌｔｕｒｅ， ｂｕｔ ｔｈｅ ｒｏｏｔ ｓｏｕｒｃｅ ｉｓ ｄｅｆｅｃｔｓ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ．
研 是 行 政 机 关 不 应 诉 、不 出 庭 、不 答 辩 的 现 象 时 有 发
生； 二是行政机关一旦成为行政案件的被告后， 不 究
是 积 极 地 参 与 诉 讼 、进 行 答 辩 、按 法 定 期 限 提 供 证
据 材 料 ， 而 是 通 过 各 种 关 系 、多 种 渠 道 对 法 院 或 办
（ 二） 行政审判立案难 人民法院对民事诉讼案件， 基本上有案必受， 但对行政诉讼案件有时却横挑鼻子竖挑眼， 给人一 种“ 拒人于千里之外”的感觉。行政审判立案难的原 因在于：一方面， 某些法院怕得罪地方政府领导和被 诉行政机关而影响自身利益， 便通过立案审查对原 告起诉设置障碍， 能拖则拖， 尤其是对一些涉及到
年增 ５．６８％和 ２．９％。［１］虽然近两年来， 行政诉讼案件 又有回升的趋势， 但每个法院平均受理的案件数量 还是偏低。据统计，从 １９９０ 年至 ２００１ 年， 全国法院 受理行政案件总共 ７０ 余万件， 平 均每个法院每年 受理的行政案件不到 ２０ 件，２０００ 年最多， 也只有 ３３ 件， 实际上， 全国还有不少基层法院全年未曾受理 １ 件行政案件。［２］ 与刑 事诉讼和民事诉 讼 案 件 相 比 ， “ 行政诉讼案件占整个司法诉讼案件的比例偏低， 只有 ２％ 比例。”［３］这对一个有 １２ 亿多人口， 约 ８０％ 的法律， ９０％的地方性 法 规 和 全 部 行 政 法 规 、规 章 都是主要靠行政机关贯彻执行的大国来说， 是一种 极为不正常的现象， 与行政违法的普遍存在形成了 强烈反差。
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ； Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｓｙｓｔｅｍ； Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｃｏｕｒｔ
究
一 、我 国 行 政 审 判 存 在 的 问 题 １９９０ 年《 行 政 诉 讼 法》的 颁 布 实 施 ， 给 公 民 、法 人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为， 保护自身合法权益的道路， 同时也标志着我国民主 政 治 进 入 了 一 个 新 的 历 史 阶 段 。十 多 年 的 司 法 实 践 表明， 行政诉讼对于行政管理法制化水平的提高有 极大的促进作用， 行政机关依法行政的自觉性得以 提高， 依法行政成为各级政府施政的基本方针。尽 管如此《， 行政诉讼法》 的实施效果并 不 是 很理 想， 法律本身的预期意义与所产生的社会效果相比反 差较大， 行政审判中暴露出了一系列的问题， 现状 不容乐观。 （ 一） 行政审判案件数量较少 我国《 行政诉讼法》颁 布 初期 ， 行 政诉 讼案 件逐 年增加， 然而仅过了两年， 当事人对行政诉讼的热 情就骤然下降， 行政诉讼案件日渐萎缩。１９９０ 年是 行政诉讼法实施的第一年， 全国各级法院一审行政 案 件 为 １３００６ 起 ， １９９１ 年 为 ２５６６７ 起 ， 上 升 率 为 ９２．３５％， 但 自 １９９２ 年起增幅开始 下降 ， １９９２、１９９３ 年全国各级法院的一审行政案件数量分别仅比上
Ｔｒｏｕｂｌｅｓ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｊｕｓｉｔｉｃｅ ａｎｄ Ｉｔ＇ｓ Ｓｏｕｒｃｅ Ａｎａｌｙｓｉｓ
法
ＹＡＮＧ Ｃｈｅｎｇ， ＳＨＡＯ Ｙｉ－ ｃｈａｏ
学
（ Ｈｕｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ａｒｔｓ ， ＣｈａｎｇＤｅ ４１５０００， Ｃｈｉｎａ）
山东行政学院山东省经济管理干部学院学报 Ｊ ｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ＆ Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｐｅｒｓｏｎｎｅｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ
Ｄｅｃ ，２００６ ＮＯ．６ Ｓｅｒ ．Ｎｏ．７９
侵犯公民、法人和 其他组织合法权 益的 违 法 行政 行
（ 五） 行政判决执行难 行政审判中的执行难主要集中在被告行政机 关败诉的行政案件中。虽然《 行政诉讼 法》第 ６５ 条 明确规定， 在行政机关不履行判决的情况下， 人民 法院可以对其采取强制措施， 但是实际上， 法院往 往难以或不敢采取强制措施， 即使采取强制措施也 收效甚微或适得其反。有的行政机关， 本来完全有 能力履行， 但横行跋扈， 肆无忌惮， 根本不把法院放 在眼里“， 你判你的， 我干我的”， 常常以法院判 决 影 响当地“ 经济发展”为名， 拒绝履行法院判决［７］。行政 纠 纷 当 事 人 冒 着 不 怕 打 击 报 复 的 风 险 ， 拿 起“ 民 告 官”的法律武器， 在付 出了昂贵的起 诉成 本之 后， 虽 然 人 民 法 院 判 决 胜 诉 了 ， 但 行 政 判 决 常 常 成 了“ 司 法白条”， 尤其是判令行 政机关 返还财 物、赔偿 损 失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政 案 件， 难 以 得到兑现。 二 、我 国 行 政 审 判 存 在 问 题 的 根 源 我国行政审判存在上述诸多令人担忧的问题， 既有行政诉讼法本身不完善的原因， 也有传统法律 文化观念上的原因， 但最根本的原因还在于行政审 判 体 制 的 缺 陷 。我 国 虽 然 有 与 大 陆 法 系 国 家 相 似 的 独 立 的 行 政 诉 讼 制 度 ， 但 并 没 有 像 法 、德 等 大 陆 法 系国家那样建立独立的行政法院系统， 而是借鉴英 美法系国家的做法， 行政诉讼案件与民事案件和刑 事 案 件 一 样 ， 统 一 由 普 通（ 人 民） 法 院 行 使 审 判 权 ， 具体则由人民法院的行政审判庭负责案件的审理 工作。行政诉讼实践表明， 这种混合式行政审判体 制的效果并不理想， 行政审判的功能没有得到充分 发 挥 。在 我 国 这 样 一 个 具 有 浓 厚 行 政 集 权 色 彩 传 统 的国家， 这种混合式行政审判体制很难与我国本土 资源相适应， 存在致命性的缺陷。 （ 一） 行政审判体制缺乏独立性 我国宪法虽然规 定了“ 人民法 院依 照 法律 的 规 定 独 立 行 使 审 判 权 ， 不 受 行 政 机 关 、社 会 团 体 和 个 人的干涉”， 但在实际运作中， 人民法院和 法 官 的 独
分Leabharlann Baidu被告变更具体行政行为或者是原告明知自己
理亏而撤诉， 但更多的属于非正常撤诉。所谓非正
常撤诉是指在行政审判中， 原告在自己的合法权益
未能充分得到保护的情况下， 因受到外界的影响或
不当干预， 被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。
在非正常撤诉行政案件中， 原告撤诉时其合法权益
并未得到法律保护， 其撤诉行为也并非是对被告具 体行政行为无异议， 更多的是由于外力的影响或错 误的认识。既有被诉行政机关的施压威胁， 又有原 告 委 屈 求 全 的 违 心 退 让 ； 既 有 人 民 法 院 的“ 变 相 调 解 ”和 普 遍“ 宽 容 ”， 又 有 被 诉 机 关 的 私 下 许 诺 和 让 步。行政案件撤诉率高， 导致案件中途流失， 其结果 必然使对行政权力进行监督的行政审判流于形式。
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立地位均没有得到相应的制度性保障。具体表现 为：（ １） 受司法权地方化的影响， 法院外部关系上不 独立；（ ２） 受司法权行政化的影响， 法院在本 系统内 部关系上不独立；（ ３） 在法院内部体制上， 法官 不独 立。在如此的司法权运行体制中， 把行政审判庭设 在人民法院的做法， 行政审判体制就不可能顺畅， 必然导致以行政机关为被告的行政诉讼步履维艰。 行政诉讼法虽然规定人民法院在审理行政案件时， 独立行使审判权， 但在审判前后人民法院还是过多 地受制于行政机关。就法院整体来说， 人事任免权、 装备配置权、经费 划拨权等权力均 控制 在 行 政机 关 手中； 就行政法官个人而言， 无法与掌握着各种资 源支配权的行政权相抗衡。可以说， 行政机关扼着 人民法院的咽喉“。 对某人的生活有控制权， 等于对 其 意 志 有 控 制 权 。”［８］行 政 诉 讼 案 件 更 多 地 直 接 触 及 行政机关的切身 利益， 人民法院的人、财 、物受 制于 行政机关， 行政法官在审判中实际上处于一种非常 尴尬的境地， 在受理案件时， 畏首畏尾， 能推则推， 能拒则拒； 对已受理的案件则表现得瞻前顾后， 优 柔寡断， 或动员原告撤诉， 或勉强开庭却枉法裁判。 这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期 待， 使法院本已不甚崇高的地位在人们心中变得更 为低下， 司法的权威性与公信力荡然无存。
地政府， 得到当地政府的批准才能立案。在行政机
关的干预与威胁下， 法院对行政案件的立案困难重
重。这最终导致公民、法人和其他组 织 的 合 法 权益
得不到有效的保护， 司法权对行政权的监督显得苍
白无力。
（ 三） 行政审判工作难以全面开展
法
在我国行政审判领域， 司法权威性很弱， 行政
学 机关及其工作人员对行政审判有严重的抵触情绪， 导致行政审判工作难以全面开展。主要表现在： 一
我国行政审判存在的问题及其根源分析
杨 成 １， 邵毅超 ２ （ 湖南文理学院法学系， 湖南常德 ４１５０００）
摘 要： 近年来， 我国行政审判陷入了前所未有的困境， 究其原因， 既有行政诉讼法本身的不完 善， 也有传统法律文化观念上的障碍， 但最根本的原因还在于行政审判体制的缺陷。
关键词： 行政诉讼； 行政审判体制； 行政法院 中图分类号： Ｇ６４７ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００８－ ３１５４（ ２００６） ０６－ ００８５－ ０３
案人员进行干扰， 使审判人员处于一种进退两难的
被动境地。如： 在浙江台州某县级市， 法院审理的一
个行政案件牵涉到一个单位， 开庭前， 市长打电话
把法院院长找去， 数落一顿后直接把传票扔给了院
长： 拿回去— ——胡 闹！ ［４］在这种情况下 ， 一 方 面 使 某
些行政部门藐视行政审判权的情况更有恃无恐， 并
２００６ 年 １２ 月 第 ６ 期（ 总第 ７９ 期）
山东行政学院山东省经济管理干部学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ＆ Ｓｈａｎｄｏｎｇ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｐｅｒｓｏｎｎｅｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ
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进一步发展， 如被告公安机关当庭抓捕原告就是鲜
明的写照； ［５］另一方 面， 对行政审判失 去信心的情况
在法院内部也会滋长， 有些秉公执法的审判人员在
饱 尝 了 行 政 审 判 的 艰 辛 后 ， 也 只 能 发 出“ 行 政 审 判
是 法 院 工 作 第 一 难 ”的 感 叹 ！
（ 四） 行政案件撤诉率居高不下
为 的“ 热 点 ”问 题 的 案 件 ， 如 农 民 负 担 过 重 、侵 犯 农
民 土 地 承 包 经 营 权 、行 政 机 关 乱 收 费 、乱 摊 派 等 问
题， 更是不敢大胆立案； 另一方面， 在某些地方， 法
院在受理行政诉讼案件过程中， 一些地方领导时常
要求法院在一些行政案件立案前， 将起诉状上报当
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收稿日期： ２００５－ ０９－ １８ 作者简介：杨 成（ １９７６－ ） ， 男， 汉族， 江西九江人， 讲师， 法学硕士， 研究方向为行政法学和行政诉讼法学。
邵毅超（ １９８１－ ） ， 女， 土家族， 湖南常德人， 助教， 法学硕士， 研究方向为诉讼法学。
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在我国行政审判实践中， 撤诉率一直居高不
下， 撤诉成为行政案件结案的主要方式。如 １９９９ 年
以撤诉方式结案 的有 ４４４４２ 件， 占已审结 行政案件
的 比 例 为 ４５％ ； ２０００ 年 ３１７９４， 占 ３７．８％ ， ２００１ 年
３１０４２， 占 ３３．３％ 。［６］行政审判中出现的撤诉， 有一部