中国古代君主专制中央集权下中央与地方的行政制度
中国古代君主专制中央集权下中央与地方的行政制度
[摘要]：回顾中国的行政制度史，其发展变化的大方向就是逐步加强和发展君主专制中央
集权。在这其中存在着皇权与相权和中央集权与地方分权两组基本矛盾。皇权与相权的矛盾体现在中央行政制度上，具体经历了“三公九卿制”、“三省六部制”、“二府三司制”、“一省制”、“内阁制”和内阁军机处并存等的形式与阶段，使中央行政制度日渐成熟和完备。而中央集权与地方分权的矛盾则体现在地方行政制度上，在郡县制的基础上形成了省、府、县的行政管理。
[关键词]：君主专制中央集权；中央行政制度；地方行政制度
从秦皇朝的建立到1912年辛亥革命推翻清政府，中国总共经历了近2400
年的封建主义社会。封建主义社会在政治上最大的特点是实行君主专制中央集权，它形成于秦朝，经历汉魏、隋唐至宋元，皇帝与宰相之间的权势此消彼长，中央与地方争权接连不断，最终皇权不断强化，中央集权逐渐得到巩固，到明清时期君主专制中央集权的政治制度发展到巅峰。回顾中国的行政制度史，其发展变化的大方向就是逐步加强和发展君主专制中央集权。在这其中存在着皇权与相权和中央集权与地方分权两组基本矛盾。皇权与相权的矛盾体现在中央行政制度上，具体经历了“三公九卿制”、“三省六部制”、“二府三司制”、“一省制”、“内阁制”和内阁军机处并存等的形式与阶段，使中央行政制度日渐成熟和完备。而中央集权与地方分权的矛盾则体现在地方行政制度上，在郡县制的基础上形成了省、府、县的行政管理。
秦朝在战国官制的基础上，建立了一套以皇权为中心的中央政权组织。在中央，设置成像，御史大夫和太尉三个最高官职，称为“三公”。“三公”各府虽然共同决策，然而也有明确的分工，就是丞相府负责民政，贯彻执行决策的政令，御史府是中央最高监察机关，是副垂相，它负责受理四方文书，制作诏令，发布诏令和监察百官，太尉负责军政。丞相之下还有诸卿，包括：奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、中正、治栗内史、少府，称为“九卿”，分别掌管国家的各项具体事务，是中央政府的职能部门。以三公九卿为核心的中央行政制度，为以后几千年的封建主义专制政体机构的不断完善打下了基础。
秦统一全国后，在地方实行郡县两级的行政管理体制，把全国分为36郡，后又增至46郡，由中央政府直接管辖，一郡之内又分为若干县。与郡县制相适应，秦始皇建立了一套地方官僚机构。通过这，秦实现了对地方政权直接有效的控制。这套从中央到地方金字塔般统治机构的建立，把全国的每个地方、每户人家都纳入国家政治体制之中。
汉承秦制，汉朝在中央也实行“三公九卿制”，并在此基础上进一步完善，汉初，丞相集决策、司法、行政大权于一身，位高权重。为了加强皇权，汉武帝重用身边做侍从、秘书等工作的人，让他们担任尚书令、侍中等，参与军国大事，以削弱相权。
汉初在地方实行“郡国并存”的行政制度，“七国之乱”以后汉初不断削弱诸侯王的权力，颁布“推恩令”，规定诸侯王死后，嫡长子继承王位，其他子弟
分割部分土地为列侯，列侯归郡统辖。结果，王国越分越小，中央集权得到加强。
魏晋南北朝选官大多行“九品中正制”，因此出现了“上品无寒门，下品无世族”的现象，后来，世家没落，皇帝重用本来作为秘书性质的尚书、中书、侍中等，“三公”的权利被不断侵蚀和分割，握有实权的先是尚书省，继而又有中书省、门下省，逐步形成三省体制。所以，魏晋南北朝的官职是秦汉“三公九卿”向“三省六部”发展的过渡时期。
在中国古代的地方行政制度中，没有比魏晋南北朝时期更混乱复杂的，这也是魏晋南北朝时期国家不能统一的原因之一，这时期的地方行政体制基本上是州、郡、县三级，“双轨制”的出现使中央对地方的控制力减弱。
隋朝，隋文帝综合汉魏官制创立了三省六部制，唐朝基本沿用了隋朝的制度，并有所补充和发展，使中央集权体制更加完善。唐朝中央的三省中书、门下和尚书，分贝负责决策、审议和执行。三省的长官都是宰相，相权分散。三省相互牵制和监督，保证了皇权的独尊。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工部，既限制了地方割据势力的产生和发展，又推动了部门互相牵制与机构运转，确立并完善了三省六部的管理体制。它将权利细化，不但有效地解决了皇权与相权的权力斗争，君主专制得到加强。
隋唐时期，地方行政制度最重要的变化就是从隋及唐的地方州、县二级制演变成了道、州、县变相的三级制。唐朝中期，朝廷在地方设置了许多节度使。节度使名为朝廷藩镇，实际上在政治上享有较大自主权，经济上控制着财政大权，军事上拥有强悍的武力，往往发展成为割据势力。唐中后期安史之乱后形成的藩镇割据局面，持续一百多年，严重削弱了中央集权。
宋初，设立中书门下作为最高行政机构，最高长官使宰相职权，后来又增设参知政事、枢密院和三司。掌管军事的枢密院和掌管政务的中书门下共同行使行政领导权，并成为“二府”，为当时最高国务机关；盐铁、户部、度支为三司，其长官称“三司使”，掌管统筹国家财政之事。这样，三者鼎立，彼此不相知，而大全集中与皇帝一身。这是宋朝加强皇权、削弱和分化相权的表现，也是宋朝进一步地加强中央集权的表现。
宋朝吸取唐、五代时地方权力强大，藩镇割据而最终导致中央政权无力控制地方割据势力而灭亡的教训，建立政权后，为防止各具实力的再起，宋朝统治者分散了地方行政机关的职权，加强中央对地方的控制。宋太祖把主要将领的兵权收归中央，有抽调各地精兵强将，充实中央禁军。行政上，由中央派文官担任地方长官，同时设通判负责监督。财政上，地方赋税一小部分作为地方开支，其余全部由中央掌控。这些措施，改变了唐末五代以来藩镇割据的局面，加强了中央集权。
元代是依靠强大的军事暴力建立起来的庞大帝国，为维持国家的秩序，必须有一套高效的中央行政管理体系。鉴于唐朝中后期以来“三省六部制”所存在的机构重叠、官吏冗滥、办事效率不高等弊端，自元世祖忽必烈起，正式废除尚书、门下三省，确立以中书省为核心的“一省制”政体组织形式。
元朝在地方实行行省制度。除河北、山西、山东由中央直接管理外，地方设行中书省，简称星圣或省。行省长官由朝廷任命，直接对中央负责。行省之下，分设路、府、州、县，边远民族地区设宣慰司进行管理。行省拥有经济、军事大权，但行使权力时受到中央的节制。行省制度便利了中央对地方的管理，加强了中央集权，巩固了多民族国家的统一。它也是我国省制的开端，在我国古代地方行政制度史上具有深远的影响。此外，元朝对边远地区的行政管理，不仅加强了
这些民族对中央政府的向心力以及与中原的政治、经济、文化的联系，而且也促进了这些地区政治、经济、文化的发展。
明初设中书省与丞相之职，赋予城乡极大的权力，不仅拥有参与国家政务决策、发号施令的大权，而且可以直接控制与指挥六部及其他机构，对此朱元璋深为戒心。1380年，明太祖朱元璋以谋反罪诛杀胡惟庸；同时，裁撤中书省和丞相，以六部分理全国政务，直接对皇帝负责。他还下令，以后不许再在立丞相。至此，秦以来以知识型的宰相制度宣告废除，皇帝集皇权和相权于一身，君主专制进一步加强。此后，明太祖设置殿阁大学士作为侍从顾问，帮助他处理繁多的政务。明成祖即位后，简选侍讲、侍读学士等翰林院文臣入文渊阁参与机务，“内阁”由此出现。内阁制的创立，使封建国家的皇权与相权的斗争宣告结束，相权彻底分化，皇权最终集中了国家所有的行政权、军事指挥权和财权。
明代地方行政制度基本上沿袭了元朝的行省制度，但又根据需要做了创新和调整。总的来说，明代地方行政制度，实行的是省、府、县三级制，其中虽然参有省、州二级制和省、府、州、县四级制，但比例不大。
清初，仿照明朝制度，设内阁，置六部奏章票拟，由内阁负责。但军国机要，由满洲贵族组成的议政王大臣会议定夺。议政王大臣会议的权利凌驾于内阁、六部之上。议政王大臣会议决定的事，连皇帝也难以更改，皇权受到很大的限制。康熙亲政后，在宫内设南书房，挑选翰林院学士入值，替皇帝起草谕旨。中枢机构一分为三，内阁、议政王大臣会议与南书房三足鼎立，互相制约，最后集权于皇帝。雍正帝未办理西北军务，有在宫内设置军机处。军机处由军国重臣兼职组成，由皇帝选任，没有品位，军机处也不是合法的中央机构。
清代的地方行政制度，大体防袭明制。在中原地区实行行省、府、县三级管理机构，对广阔而名族众多的边地则采取因地制宜的方法，设置不同的管理机构。至此，君主专制中央集权发展至巅峰。
古代中央决策系统的行政中枢机关由皇帝直接控制，拥有最高的决策权和执行权，皇帝一人不可能把全部权力全部揽在自己手里去运用，但也不能任由以宰相为首脑的行政中枢机关权利过大。所以皇帝为了控制中枢机关的决策权，首先就是要控制着宰相群体，为了控制宰相群体的决策权，皇帝又要物色自己的机要秘书班子来分割宰相群体的决策权，从而加强对行政权的控制。中国古代皇帝就是通过不断地分权或集权牢牢地控制决策权，削弱行政执行机关的行政权由分封制到郡县制，主要反映管理任用原则由宗法血缘关系到行政任命关系的变化，属于政治制度发展进步的表现。由郡县制到行省制的变化，主要反映行政区划分的变化。地方行政制度经过了一个从低级到高级不断发展的过程。郡县制是在否定分封制的基础上确立和发展的，对后世影响深远；行省制是省制的开端，为明清以后的地方行政区划奠定了初步基础。地方有独立性较强的诸侯国到郡国并行到州县两级制再到行省的设立，体现了地方日益听命于中央、中央集权制度不断强化的趋势和君主个人的绝对权威。官为君（王）设，特别是秦朝后，成为加强对地方的控制，强化皇权、巩固封建统治的手段，中央对地方实行多层次,多渠道的管理，牢牢控制着地方官吏的任免、监督和考核，造成地方官对中央和君主的绝对依赖，从而赋予官僚政治浓厚的人治色彩。地方行政制度的改革和完善，加强了中央集权，巩固了封建统治，也有利于社会的稳定和经济的发展。参考文献：
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