论公务员选拔制度

论公务员选拔制度

公务员制度产生并应用于近现代的西方国家，其关键作用是保障政治的连续、稳定和行政的高效。随着我国改革的深化，公务员制度的地位和作用在国家政治、社会生活领域中日益突出。公务员制度一般以考任制为基础，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口。无论是英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》，还是美国的《彭德尔顿法》，其最重要的意义就在于确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则。建立中国公务员制度最关键的突破口也就是公务员选拔制度。对此，笔者谈几点粗浅的看法，以求抛砖引玉。

一、公务员范围的界定

关于公务员范围的界定世界各国不同，大致为三类：一是以英国及英联邦国家为代表的“小范围”。他们的公务员仅限于上至常务次官，下至清洁工的事务官。政务官、企事业单位的文职人员、地方自治人员、军人、司法官员等概不包括在内。二是以美国、德国为代表的“中范围”，他们把公务员的范围界定为政府机关中的所有公职人员，包括总统、内阁总理、各部部长等政务官和不与总统、内阁共进退的事务官。三是以日本、法国为代表的“大范围”，他们把中央和地方政府机关的公职人员、各级立法机关人员、审判检查机关人员、国立学校、医院及企事业部门的所有工作人员均称为公务员。而且，法国还把军事人员和各部门按契约供职的人员也划入公务员范围。尽管各国公务员的范围不一致，但有一点都是相同的，即政府系统的工作人员是各国公务员的典型范围。

我国推行公务员制度的基本法律依据是《国家公务员暂行条例》。因此，我国公务员的范围应以《条例》规定为准。按《条例》规定，我国的公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一界定处于国外公务员的“中范围”和“小范围”之间。与“小范围”相比，没有把政府系统中行施领导权力的“决策类”人员从公务员队伍中分类出来；与“中范围”相比，我们把政府系统中的工勤人员排除在外。但是，我国依然把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围。各国所以把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围，主要是为了把政府系统的工作人员从其他各类工作人员中分离出来，建立相对独立的管理体系，实行科

学的分类管理，从而建立起一支精干、高效的行政人员队伍，提高政府系统的管理效能。《条例》关于公务员范围的界定，就是在这一精神指导下作出的。本文取广义的公务员范围，不仅包括事务官即所谓的文官，而且包括政务官，以便我们从总体上了解公务员选拔制度的特点及其作用。

二、西方国家公务员选拔制度起源和现状

人事制度是同当时的历史条件相适应的，是历史现实的反映，是社会发展的客观要求。例如“禅让”制是同以狩猎为主原始社会相适应的；“分封制”与“世卿世禄制”是同畜牧业和不发达的农业经济为基础社会相适应的；“政党分肥制”是同资本主义工业化社会相适应的。当历史进入现代后，在民主条件下，各国公务员制度的出现就成为历史发展的必然。

西方国家公务员制度是西方国家政治制度的重要组成部分，是资本主义制度的产物。公务员制度对国家政治的连续、稳定起到了关键性的作用。关于公务员选拔制度起源和科举制度两项制度之间的关系，笔者认为，科举制度不仅为西方公务员选拔制度提供了蓝本，而且是古代中国与近现代西方国家政治制度发展史上的一个交点。

科举制度给中国社会留下的痕迹在今天也还是清晰而浓重的。公务员制度在当代西方社会的作用是巨大的。1921年，孙中山先生就说过：“只有选举而没有考试，……所以美国的选举常常就闹出笑话。有了考试，那么必要有才、有德的人，终能当我们的公仆。英国行考试制度最早，美国行考试制度才不过二三十年，英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界最好的制度。现在各国的考试制度亦都是学英国的。” 1933年，罗纳德S苏曾经这样写道：“几乎所有的西方学者都没有注意到当今世界现存的高级公务员制度起源于中国这样一个事实。我们有足够的证据证明中国对这一制度的影响，而它往往被西方学者所忽视。我们认为，中华帝国科举制度的知识，随着时间的推移得到传播并成为世界其他国家实施和发展行政精英制度的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国公务员制度则来源于中国。”

中国的科举制度是近现代西方国家的公务员选拔制度的渊源。中国古代的科举制度是世界上最早的官员选拔考试制度。事实上，西方国家借鉴

科举制度来建立公务员制度是从英国东印度公司开始的。邓嗣禹认为：1829年，公司在有限的基础上为印度引进了官员考试制度，“结果使中国的这一发明及时在印度得以充分发展”。此后，这一制度又应用于英国国内公共服务并建立了它的精英“通才管理阶层”。1870年枢密院的法令将公开的竞争考试作为进入枢密院供职的正式要求，并且强令所有的部门举行任职考试。至此，公务员制度在全英国境内推广开来并开始传播到欧洲的其他国家。

西方公务员选拔制度的建立是以考任制为基础的。在公务员“进、管、出”三个程序上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。“要想得到一流的人选，必须求助于竞争”，这是西方资产阶级人才主义原则。西方各国政府都把通过公开竞争考试，然后择优录用公务人员作为公务员选拔制度改革的核心，也作为选拔国家公职人员的主要依据。

1870年，英国枢密院明文规定，对应考公务员者一律实行公开竞争考试，经考试合格者发给合格证书，然后分配到各部门使用半年到一年，择优录用。若未经考试并持有文官事务委员会及格证书的不能从事任何事务官职。英国政府的改革，给其他西方国家的公务员选拔制度开了个头。紧接着德国、美国等其他资本主义国家，在实行公务员制度时也都确立国家公务员的考试录用制度。

法国政府在吸取英美公务员制度改革的基础上，于1946年10月通过了《公务员总章程》，确立了公务员一律实行竞争考试，择优录用的原则。现代法国高级公务员制度中突出的特征是它的选官制度化。这种选官制度是一个完整的系列，它依据等级、功绩以及现存的各类高级学院特别是国立行政学院为标志的培训得以实现。通过保证国家机器的连续运作来实现政治的稳定。“世界上没有任何其他国家象法国这样建立一系列制度旨在创立一个高级公务员精英集团”，并且依据这些制度形

成“一个完整的公务员世界”。法国在1978年的公务员考试中，报考A、B、C、D类文官考生达777％，通过笔试和口试两轮进行，再由考试委员会对其评分进行综合平衡，取得一致意见后，评定分数，发榜公布成绩，最后根据成绩择优录取。通过这一层层把关，最后被录取的只有111％。

美国于1883年由俄亥俄州的议员彭德尔顿，依据英国的考试制度的模