上有政策下有对策

以科学发展观为统领从源头上防治“上有政策、下有对策”

08 秋行政管理专科王苏凡

摘要：在政策科学理论中政策执行是政策科学理论体系中的一个部分在政策实践活动中政策执行是运用政策解决社会问题的最直接的环节也是检验政策正确与否的重要途径。所以研究政策执行问题无论对政策科学理论的完善还是对政策实践活动的丰富都具有十分重要的意义。本文以科学发展观为指引，提出了“上有政策、下有对策”的意见和建议。

关键词：科学发展观；政策执行

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。政策科学理论则是告诉我们政策执行是指政策执行者为贯彻落实政策指令、实现政策目标的全部活动和整个过程。在政策科学理论中政策执行是政策科学理论体系中的一个部分在政策实践活动中政策执行是运用政策解决社会问题的最直接的环节也是检验政策正确与否的重要途径。所以研究政策执行问题无论对政策科学理论的完善还是对政策实践活动的丰富都具有十分重要的意义。各级党组织和各级政府总体上说能够认真贯彻落实党中央、国务院及上级党政机关制定的各项政策使政策发挥了应有的作用。但在政策执行中仍然存在一些不可忽视的问题。这在一定程度上干扰政治、经济、文化的发展和科技教育事业的进步。以科学发展观为统领，“上有政策、下有对策”具有十分重要的现实意义和研究价值。

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。是指政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。我国在政策执行中存在的许多问题。而解决这些问题方法多样必须依靠科学发展观的统领和指导。

“上有政策、下有对策”具有必要性和紧迫性

歪曲误解政策本义是一个很普遍的现象，不管是主管还是客观，都致使政策执行受到严重影响。从某种成因上来说，政策执行不力导致的对策众多可以说是管理者与被管理者之间的博弈。大家都认为：有权的人可以在政策与对策之间想计策，而老百姓则是束手无策，特别是在涉及民众利益的问题上，更应该将这一问题的严重性放到新的视角中来剖析。在三令五申的前提下，有些问题仍旧难以得到解决，在财税体制改革背景下，不少官员“私欲”膨胀，有着强烈要求扩大财源的动机，这些极为突出地表现在征地、拆迁、克扣员工福利等方面。部分领导不顾党和政府的形象，违背上级意图为了追求私利而出现的腐败行为。这些行为极大地损害了中央权威，抹黑了党的形象，损害了百姓利益，可见部分地方官员根本是“天高皇帝远，万事由我行”的心态，不顾大局、我行我素。在我们昂首阔步挺进在市场经济的今天，政策执行必须被提升到前所未有的高度，当前和今后一个时期，必须加大政策执行检查和监督力度，政策执行不力的情况，既十分必要，同时又非常紧迫。

二、深入剖析“上有政策、下有对策”产生原因和发展趋势

追本溯源，曲径通幽，要歪曲政策，提出有针对性的建议和意见，必须深入剖析其产生原因和发展趋势。我国在政策执行中存在的主要问题是曲解政策，而其后续就会发展成截留政策，最后导致上有政策下有对策。

（一）“上有政策、下有对策”的产生原因

1、政策掌握不全面，主管上有歪曲

通常是政策执行者受到某种利益引诱或者驱使，或是抱着“多一事不如少一事”的心态，明知其意却故意曲解以达到自己的目的，客观上的歪曲政策普遍是由于地方官员的业务不精，对政策理解不透彻，特别是政策执行者的政治、业务素质低，理解能力差对某项政策

的精神实质吃不透会出现模拟两可的情况，导致严重的偏差。

2、监管体制不健全，客观上有疏漏

所谓制度，是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。在体制健全完善和具有良好约束机制的情况下，不可能出现令而不行或者令而错行的情况，只有制度不健全才会存在着诸多缺陷，由此引发问题层出不穷。我国现行的制度在实质上存在着诸多问题，上级监管没有与之适应的配套措施，“上有政策、下有政策”行为入列在法规限制的边缘，这在很大程度上取决于领导人的素质和政治觉悟。有的地方、有的金融单位之所以产生这一现象，究其原因，有的是没有建立民主化管理制度，有的是没有建立和完善信息公开制度，有的是执行制度不健全，有“不以规矩，不成方圆”的是监督体制度不完善等等，归根结底，，制度的缺失造“成权利运行的错位，是产生问题的制度性原因。最常见的是截留政策、唱对台戏”。有的地方政府借口上级政策不完善或不全面对上级政策阳奉阴违采取各种手段进行抵制，或者人为的断章取义，危害全局，极大地损害了国家和人民的利益。

3、体制流程未理顺，制度上有缺陷如果有强有力的监管部门，有规范有序的流程，胆敢损害公众利益、歪曲上级意图之辈必然少之又少。纵观国内政府体制现状，不少单位内部纪检监察部门形同虚设，不少上级要求完成的工作也会受到相关领导的直接干预，使得不少政策贯彻工作流于形式。上级监督存在着一定的滞后性，不能在问题发生的短时间内进行有效解决；地方官员视中央政策为儿戏，心中打着如意小算盘，遇到红灯绕道行，架空上级政策，顶着不落实或者敷衍应付，不惜暗渡陈仓，大玩擦边球艺术。比如解决困难户五保户的事情，下边根本就不听嘛，平行监督工作根本未受到重视；下级监督群众根本无法深入参与。此外政策执行领导者的综合素质也极大地影响着监管质量，监管人员素质低下必然导致政令不通。随着计划经济向市场经济转变，我国的政策执行流转程序不论从形式还是内容上也进行了相当大的转变，地方官员追求私利的动力难免导致以权谋私的冲动，这也是政令不通、监管不力的内生性原因。有的领导单位出事，问及时一脸木然，对事情的隐患完全不知，也没有应急预案机制，完全是天马行空，独往独来，唯我独尊，可达到人神共愤的地步。因此，理顺体制的关键在于执行力度，体制不顺就无法做到令行禁止，因而只有流转顺畅，才能有效扼制问题滋生。

（二）“上有政策、下有对策”表现形式

1、形式多样，数量高发

从全国各级政府存在的问题来看，市、区级以下的关键岗位和权力岗位是产生此问题的高发岗位，以市一级政府部门为例，挪用、贪污、索贿等行为层出不穷，人日“其身正，不令而行；其身不正，令而不行”，自己都无法按国家政策和法律法规来严格要求，又如何能要求下面的干部严格执行政策法规呢？涉及工商、税务、公安等部门的制度不健全，收费项目随意性大且繁多，私设“小金库”现象普遍存在，根本无视国家宏观政策。教育部门明文再三规定教师不得私下补课，仍有不少教师悄然进行课余第二职业，学校仍收取各种杂费。再如国务院对减轻农民负担问题制定一系列相关政策。但一些地方却置国家政策于不顾，从地方小团体的利出发对农民滥收费、乱摊派有的地方害怕直接摊派农民身上。政策执行者往往会为了自身的利益添加一些原政策所没有的东西，并使不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，大搞土政策，还美其名日将与灵活性相结合、理论联系实际。

2、阴奉阳违，手段隐蔽

政府机构本身就是权威性很强的领域，尤其是近年来倡导科学发展观解决问题。有的政府机构就是充分利用科学发展观的契机，却不秉行以人为本的原则，使得政策曲解科技化、隐蔽化，象征性走过式的执行。并改其实质、曲解其义的执行，这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果收到与初衷相悖的绩效。本来执行属直线