维也纳城市发展战略规划对我国的启迪_盛鸣

维也纳城市发展战略规划对我国的启迪Strategy Plan for Vienna and Its Elicitation to China's Urban Planning
盛鸣
摘要：本文首先对维也纳2000年城市发展战略规划的研究内容、主要特点和编制过程进行了评介。

之后结合相关实践工作，借鉴其有益经验，提出对中国城市规划未来发展的启示。

Abstract: This paper starts from the comments on the research content, main characteristics, compiling process of the strategy plan for Vienna in 2000. After considering the relevant practical work and with the beneficial experience, it will then bring forward some ideas to the future development of China's urban planning.
关键词：维也纳；城市发展战略规划；城市规划Keywords: Vienna；Strategy Plan；
Urban Planning
作者：盛鸣，深圳市城市规划设计研究院二所，硕士。

samnju@
目前，我国社会经济制度正处于转型期，城市规划也正由传统“单值”模式向现代“多值”模式进行转变（周建军，1993）。

前不久，以城市发展战略规划（也有人称之为概念规划）和近期建设规划为代表的规划异军突起，给我国的传统城市规划注入了新思维，并由此引发了关于规划编制体系、理论与方法的讨论热潮（陈秉钊，2003；王富海等，2002）。

诚然，在国内城市规划理论和方法创新的制度环境尚未真正建立的情况下，借鉴国外的既有经验显得十分重要，但照搬西方发达国家的城市规划理论与方法肯定是有失偏颇的。

正是从这个角度出发，本文在对2000年维也纳城市发展战略规划进行重点评介的基础上，结合笔者参与的城市规划实践工作，秉承“扬弃”的原则，探讨其对我国的有益启示。

1 维也纳城市发展战略规划评介
维也纳地处欧洲中部，是奥地利首都和全国的经济与文化中心，也是世界著名的音乐之都和第三联合国城。

它位于维也纳河与多瑙河的汇合处，全市人口约160万，面积415平方公里，分为23个行政区，通用德语。

伴随城市的不断发展，由“结构规划（土地利用规划）”和“建造计划”组成的两级体系构建了维也纳主导层面的城市规划，这与德国的情况比较类似。

同时，为了更好地支撑上述主导层面的规划，维也纳城市规划体系中还纳入了“区划”、“发展规划”、“城市发展报告”、“发展战略规划”和“文化发展计划”等辅助性规划。

其中，区划和发展规划属于“法定性”的辅助规划，具有强制性；而城市发展报告、发展战略规划和文化发展计划则是“研究性”的辅助规划，是可选择的，编制与否取决于城市的具体情况和要求。

本文所述之“维也纳战略规划”（即城市发展战略规划）就属于研究性辅助规划的范畴。

2000年，当维也纳具有法律约束地位的结构规划得以最终完成并通过审议后，规划工作的焦点便转移到如何将上述框架转换成更为详细的行动计划。

在此背景下，城市政府积极主动地展开了对新的研究性辅助规划的探索，并在两年内完成了本文将重点介绍的“2000年维也纳城市发展战略规划”。

1.1 维也纳城市发展战略规划的研究内容
每个城市都具有自身区别于其他城市的特点，维也纳更是以其丰富多样的特色而自豪：拥有世界级的艺术、文化财富，富有地方特色的城市生活、经济、劳动力
盛鸣
市场、科教，优美的自然环境和城市景观……并且，由于其所处的特殊地理区位，它拥有极大的国际商业中心和服务中心的发展潜力，尤其是在欧盟一体化进程中，对于欧洲东部和西部将担当重要的纽带作用。

因此，为使维也纳成为现代世界城市网络中真正的全球性大都市，更好地应对城市发展新的挑战和机遇，维也纳城市政府主动参与到整个城市的管治和各方面的改革中，高瞻远瞩，抓住影响城市发展的主要问题进行战略分析。

2000年维也纳战略规划的总目标是“保持和提高维也纳各个领域丰富多样的特色，促进社会、经济和生态环境的全面可持续发展，为城市塑造具有吸引力的战略远景”。

在此基础上，规划又进一步确立了五大发展战略目标，它们分别为：（1）跨边界的区域合作战略：全球性大都市；（2）城市经济和劳动力市场的远景战略：创新的、动态的城市；（3）城市科教和文化的提升战略：学习的、多样性的城市；（4）自然和城市空间的保护和改善战略：生态的、宜居的城市；（5）城市生活和环境质量的提高战略：公正的、效率的城市。

与上述五大目标相对应，2000年维也纳战略规划的内容主要涉及区域合作发展、经济与就业、科教与文化、自然生态与城市空间，以及生活质量与环境保护等五个方面，并可细分为更细致的子项（见表1）。

这样就将总目标分解成了切合维也纳实际的32个具体问题，搭建了一个较为完整的框架体系，从而对城市未来发展中可能面临的重大问题进行深入研究。

1.2 维也纳城市发展战略规划的主要特点
2000年维也纳城市发展战略规划是在特定的社会经济环境下编制完成的，与其传统的城市规划有所不同，主要存在如下特点。

（1）规划内容的综合性。

“2000年维也纳战略规划”在内容上趋向于完全意义的经济、社会、环境发展策略研究，并且考虑了社会和政治的因素及全球化的挑战。

它涵盖了目标和过程、静态和动态、约束和期望、社会经济和政治、公共和私人、远景与行动、地方和区域、选择性和整体性、平等和权力、近期和远期等诸多要素。

从战略规划的不同研究层面看，首先，目标的实施主要关注独立的优先发展计划和战略。

与各部分战略政策相对应的优先发展计划，涉及了区域交通、高科技、发展基金、当地商业、传统娱乐区的发展。

其次，规划中进一步的发展计划包括了各战略领域中对城市发展具有重要影响的扩充方面，涉及跨边界事务的合作与管理，城市经济的结构更新与集聚发展，城市知识系统的现代化与网络化，自然环境的保护与城市空间的完善，城市生活的改善与环境质量的提升。

这些计划中还包含了更具体的目标、大范畴的建议、短期任务、合作机构以及相应的财政支持计划等，可谓包罗万象。

（2）规划理念的创新性。

维也纳战略规划中引入了许多新的规划理念，促进了思维的开拓和决策的科学。

如战略规划试图构建一种可持续的城市结构模式——“短距离的城市”，以协调好交通系统与城市结构的关系；在城市更新战略中，提出尽量利用空闲的土地和加强居住及配套设施改造；同时，新的城市扩展战略强调结合城市主要发展轴线（交通轴）来进行。

为避免低密度建设，主要设施计划应结合公共运输节点布局，同时要促进不同层次的居住、工作、休闲等城市功能的混合。

1.3 维也纳城市发展战略规划的编制过程
维也纳战略规划的编制过程被分为两个招标性阶段。

在第一阶段，由政府相关部门给出总的规划对象并给予规划师一个充分自由的空间，从多方面视角来构想规划的总体概念。

其目的是为了获得基于整个城市发展的多样性的计划方案。

同时，在对第一阶段成果的可行性进行评估后，评审委员会制订进一步发展需遵循的指导原则。

在招标的第二阶段，由第一阶段胜出的规划团队继续其计划的深入，以入选的议题为前提，得出进一步的详细总体计划，作为将来规划的基础。

最后对计划进行相关评估，进行民众复决投票，获得大多数支持的计划最终予以肯定。

与最初的招标概念相比，第二阶段的任务是建立能够使已经提交的概念迅速而详细的制定出来并尽快实施的计划管理机构，以协调直接任命的规划团队（招标第一阶段的胜出者）、行政部门和顾问们的工作，并制订从现在开始发挥其咨询作用的评审委员会的工作原则。

这时的核心任务已转移到促使相关的市政部门和其他利益团体之间的观点达到平衡。

主要通过投票表决等多种方式，针对不同利益团体的意愿和需求进行不断平衡，并反复调整规划目标和内容。

可见，在多种矛盾的意愿和快速决策的需求的催生下，一
表1 维也纳城市发展战略规划的主要内容
主要研究内容研究内容的细分
区域合作发展（1）与相邻联邦省的合作；（2）多方参与的合作框架；
（3）与欧洲国家城市的合作；（4）国际服务中心；
（5）其他领域的合作与交流。

经济与就业（6）经济专门化；（7）区位优势的发挥；（8）创造支撑
良好的商业环境；（9）公共服务；（10）现代商业场所
的管理；（11）就业的社会价值；（12）对妇女就业的支
持；（13）新的劳动力市场。

科教与文化（14）教育系统的现代化、网络化；（15）新的教育需
求；（16）城市文化的影响；（17）发展文艺的财政方
案；（18）对地方文化活动的鼓励；（19）多样性的娱乐
休闲资源；（20）年轻人的活动需求；（21）城市娱乐业
的扩张。

自然生态与城市空间（22）可持续的规划原则；（23）绿地系统；（24）城市风
貌；（25）公共生活空间；（26）；跨部门的规划框架
（27）新的生活空间形式。

生活质量与环境保护（28）社会的宽容性；（29）城市更新和功能混合；
（30）与环境协调的运输方式；（31）可持续的城市结
构；（32）自然资源的管理。

资料来源：Strategy Plan for Vienna：Summary（2001）；Vienna Danube Zone ——The State of the Art（2001）
种“开放的规划”思想贯穿了维也纳战略规划的整个编制过程。

这种高度合作、反复磋商、弹性的、分阶段的规划编制过程被称为“维也纳规划模式”，它是维也纳城市规划与管理的宝贵经验。

该模式应用于其他城市建设如重大建设项目的决策过程中，除了对第二阶段的成果“总体计划”进行评估，还举行了公民复决投票，以吸纳广大选民的意见。

例如Gurtel 委员会于1984—1988年就运用此模式，在一个反复过程中完成了南部和西部相邻道路的建设。

2 维也纳城市发展战略规划对我国的启迪
回顾西方发达国家城市规划编制关注的重点，一般可以划分为六个阶段：注重物质空间的规划，注重经济发展的规划，注重环境保护的规划，注重社会公平的规划，注重生态建设的规划和注重文化特色的规划。

在我国经济社会发展基础条件的影响下，目前我国的城市规划远较西方发达国家滞后2～3个阶段，即大致处在以物质空间规划为主，开始注重经济发展和环境保护规划的时期（顾朝林，2005）。

特别是当前我国的城市规划在理论与方法上还有许多不足，理论与实践还存在很多脱节。

以“城市发展战略规划”为例，自2000年底广州的实践工作以来，城市规划学术界就对这一新动向进行了诸多探讨，但在实践工作中仍存在不少缺憾。

例如：（1）强化“物质”性。

受我国传统规划思想与理念的影响，目前许多城市发展战略规划仍然偏重于城市物质形体空间，产业发展、生态结构等非“物质”类要素得到的关注不够，并没有真正进入规划的核心领域。

（2）忽视操作性。

作为一种规划研究，城市发展战略规划比较强调概念模型与理论演绎，倚重于勾勒未来美好的图景。

这往往会引起操作性不够，好的思想难以真正转换为城市发展与建设的具体行动。

（3）缺少参与性。

当前城市发展战略规划的实践工作仍是城市政府管理者、规划专家以及规划师等少数人参与的“精英”运动。

在规划编制和规划决策过程中，公众的参与性还相当有限。

这必然使规划是否具有科学性和能否真正代表公众特别是社会弱势群体的利益受到质疑。

当然，上述不足并非城市发展战略规划领域的特殊现象，而是普遍存在于我国城市规划理论与实践中的共性问题。

受维也纳城市发展战略规划的启迪，笔者认为我国城市规划在规划理念、编制过程、规划决策和规划管理等方面可以得到如下改进。

2.1 引入新的规划理念
为应对新的机遇与挑战，全面提升城市竞争力，2000年维也纳战略规划十分强调研究理念的创新和规划内容的突破。

它在区域发展、城市结构和公共交通等方面引入了许多新的规划理念，促进了思维的开拓和决策的科学。

它力图突破以往的规划（如STEP1994），内容涵盖了社会经济和政治、公共和私人、地方和区域、平等和权力等诸多要素，并从总体宏观战略延伸到具体的
目标、短期任务、甚至财政支持计划等不同层面，成为一项完全意义的经济、社会、环境发展策略研究。

最近以来，城市规划编制理论与方法的社会和经济导向明显，它既涵盖了社会、经济、政治、心理、人类学和科技领域的因素，也表达了过去、现在和未来。

结合我国具体国情，笔者认为中国城市规划（尤其是城市发展战略规划）进一步发展的关键主要在于传统编制理论与方法的突破和创新，顺应经济全球化和国家政治、经济制度的转型，在引入、借鉴当代规划与设计优秀理念的基础上对城市规划编制理论与方法进行创新尝试（盛鸣等，2005）。

从维也纳战略规划的编制过程看，它体现了折中混合规划理念的特点。

折中混合规划（Middle-Range Planning）理念建立在对综合理性规划和分立渐进规划进行批评的基础之上（L e v y，2003）。

它既不像综合理性规划方法（The Rational Model）那样对领域内的所有部分都进行全面而详细的检测，也不像分立渐进规划（Disjointed Incrementalism）那样只关注当前面对的问题，而是运用“混合扫描”
（Mixed Scanning）的方式，从整体的框架出发寻找解决当前问题的方法。

在我国城市规划的编制工作中运用该理念，可对城市发展的相关问题进行分解与甄别，突出关键因素并将各类问题置于不同层次的规划框架中，对症下药迅速解决。

此外，维也纳战略规划中“开放的规划”思想和高度合作、反复磋商的“维也纳规划模式”，反映了联络性规划（Communicative Planning）的基本理念。

联络型规划又被称为协作型规划，它强调规划过程中各利益集团的沟通、联络、协商和协调，最终规划政策的制定是基于社会各方面的共识，广泛追求社会公平，关注社会弱势群体（Harvey，1992）。

该理念的引入将更好地推动社会经济转型背景下的中国城市规划从“技术过程”向“社会过程”的转变。

2.2 以行动计划为导向
“2000年维也纳战略规划”是由城市政府推动的一种为城市未来发展提供指导的现代规划，表明了政府对城市发展改革质量的承诺和主动性。

它的目的是要为城市的未来发展创造一个吸引人的图景，并在战略计划中提供具体的推动力。

此前的“1994年维也纳城市发展规划”作为战略性规划的萌芽，主要是对城市功能的空间布局和发展模式提出了一个结构性的图示。

相比而言，“2000年维也纳战略规划”更加强调目标和行动的导向性，明确地表述了城市理想的发展目标（这一点超越了传统城市发展规划的概念，如STEP 1994），又将许多不同领域的程序、构想和方法联系起来。

其重点在于如何将战略目标和策略转化为行动计划，包括与许多问题相关的计划、构想和方法，其中对整体问题进行了深入的社会、政治角度的探讨和展望，旨在为城市未来的发展提供总的指导框架。

此外，规划中还明确了发展的优先次序，并在行动计划中包含了更为具体的从目标到途径的解释。

国内目前的诸多规划实践中往往偏重寻找问题或设定目标，
却忽视了更为重要的进一步的行动计划。

从而导致好的规划理念和目标方案难以最终落实，最终只能沦入“纸上画画，墙上挂挂”的窘境。

鉴于此，吴良镛（2003）院士指出，有关城市发展战略的构想必须通过现实可操作的措施或行动落到实处，他十分强调在战略结构规划指导下制定包括规划、环境、经济、生态、交通、社会等要素在内的行动计划（action plan）。

维也纳战略规划中“以行动计划为导向”的做法对我国颇有借鉴价值。

2.3 提高规划决策的公正性
维也纳战略规划的编制者认为，规划政策和管理的任务是建立基础的结构、一个动态的空间及弹性的长期框架。

因此，必须进一步发展与完善决策的民主形式，以加强部门和企业之外相关的目标群体的整合。

在规划的编制过程中，组织者努力促进自上而下和自下而上的力量之间的互动、平衡与合作。

如鼓励和允许城市中各种利益集团和各个阶层（政府、部门、社会组织、企业、市民等）通过“城市对话”的方式，参与到许多前期阶段的工作过程中，共同协商寻找解决区域与城市层面可能产生的利益冲突的途径。

同时，战略规划试图邀请经济代理商、科研机构、公共代理机构以及独立个人，在一种公私合伙的方式里进行合作，以获得城市的协调、平等的发展。

维也纳战略规划对提高社会公正性给予了充分重视，向城市决策中的市民参与和民主化迈进了一大步。

它强调高度合作、多方参与、反复协商，采用公—私合营的方法，对多元利益相关人的重视，既反应在规划决策的过程中，也反应在规划的内容领域。

这是保证社会可持续发展的基本条件，也是使规划更具有“有效性”的基础。

对我国而言，随着社会经济的转型，社会公众利益在城市规划中缺失的状况正逐步得到重视和改观，运用新的理念和建立相关制度以保障规划决策的公正性就显得越发重要。

2.4 发挥政府管理的能动性
在维也纳战略规划新理念和方法的探索中，城市政府并非甘当配角，其自身也进行了积极的财政、公共管理等制度的改革，以促进决策的科学性。

如针对维也纳自然和公共空间不断减少的问题，城市政府试图创建一个“使用者付费原则”的调整框架和公共补助的供应政策。

由此，社会或公共资源当前的免费使用状态将服从统一的补偿需求，从而促进城市建设和开发中经济地利用土地，保证自然和公共空间的完整性。

从近年西方国家城市规划的变革与发展趋势看，越来越强调规划成果在“有约束的合理性（constrained rationality）”上形成一个控制和引导政策系统，越来越强调契约化原则的运用。

这清楚地表明了城市规划的干预作用（王振亮等，1997），特别突出地体现在提供就业岗位，保护环境与公共利益，保持社会稳定以及保证社会经济的可持续发展等方面。

当前，正处于职能转变过程之中的我国城市政府应该顺应时代发展的需要，有所为有所不为，充分发挥主观能动性，积极探索努力创新，运用经济杠杆、政策法规和行政管理等手段，对城市发展进行有益的调控与有效的引导。

3 结语
与传统城市规划理论与方法相比，未来城市规划（特别是城市发展战略规划）更加强调多学科、多角度、多层面的研究，这一点可从国外城市规划发展的过程中得到印证。

通过对维也纳城市发展战略规划内容与过程的分析研究，并检讨国内城市规划研究的相关实践，笔者认为：从城市问题的分析和解决，到确定城市发展目标，再到选择相关策略和确定进一步的行动计划，区域观点和人本主义理念，尊重历史传统和可持续发展的思想，“混合扫描”的折中混合规划方式以及强调规划过程沟通、联络、协商和协调的联络性规划理念都应贯穿其间。

与此相对应，在规划编制过程中，应以行动计划为导向，将发展战略确实转化为城市的具体行动，并努力提高决策的公正性和发挥政府管理的能动性，从根本上保证规划方案的有效性。

对规划师而言，除了对专业问题的深入研究还需发挥多方面的作用。

（1）作为组织者，寻找有助于解决问题和实现规划目标的人与部门，组织交流协商，以求共识；（2）作为倾听者，让学术上和政治上不同倾向的专家和代表发表意见，力求全面反映全社会各方面的观点，并将各方面的意见和建议纳入技术流程及最后成果；（3）作为引导者，与社会相关各方进行沟通，听取意见，化解矛盾，帮助达成共识。

参考文献
Strategy Plan for Vienna：Summary，2001
Vienna Danube Zone——The State of the Art，2001
http://unal.tuwien.ac.at
盛鸣，顾朝林. 关于我国城市发展战略规划技术流程的思考. 城市规划，2005（2）周建军. 走向新时代——变革中的中国城市规划.城市规划，1993（4）
陈秉钊. 从远景规划到概念规划.城市规划汇刊，2003（2）
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顾朝林等. 概念规划：理论、方法、实例（第二版）. 中国建筑工业出版社，2005 John M. Levy著，张锦秋等译.现代城市规划.中国人民大学出版社，2003
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