第七章 中国现行土地管理体制
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保持委员会，办公室设在水利部；
有关城市中的建设及其用地的规划、设计工作由城建部门负 责；
有关国家建设用地的征用审批工作，内务部门没有力量承办 的，就因地制宜地由城建部门或农业部门负责承办。
1982年，国务院进行机构改革，确定在农牧渔业部内设土地 管理局，作为依法统一管理全国土地的职能机关。
城乡土地统一管理阶段
在城市土地管理方面
买 卖 出 租
否定其
限 商品性 禁
制
止
土
地
行政
国
划拨
有
三无
化
（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、 政出多门
（2）以行政管理手段代替经济、法律、科 技管理手段
（3）在城市没有建立起完整的地籍档案， 土地权属不清，事实上土地国有制在相当 程度上被部门、单位所有制所代替
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
国土资源部
规 划 司
耕 地 保 护 司
土地 财 办
利用 管理
务
公
司 司室
地 籍 管 理 司
执 法 监 察 司
政 策 法 规 司
人 事 教 育 司
国际 合作 与科 技司
政策法规司 规划司 财务司
办公厅
人事教育司 国际合作与科技司
Biblioteka Baidu
国土资源部
执法监察司
耕地保护司 地籍管理司 土地利用管理司
矿产开发管理司
(3)将市政管理职能赋予土地管理部门，如山东省青岛市土地管 理局在其内部设置规划管理处、建筑管理处、市政管理处、城 市雕塑办公室等
(4)将由计划部门负责的国土规划工作划归土地管理部门，并承 担土地管理、测绘管理职能。如广东省国土厅内设国土规划处 和测绘管理处
(5)为加强土地资产管理的统一性，将房地产管理权赋予土地管 理部门。如深圳市国土局下设房地产管理处。
划出的职能是： 地下水资源行政管理职能，交给水利部； 地籍测绘行政管理职能，交给国家测绘局。
转变的职能是：
国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查任务，交给直属事业 单位承担；
土地、矿产、海洋资源基础信息和资源利用情况、变化趋势的动态 数据收集、技术处理及预测分析等职能，交给直属事业单位承担；
实行政企分开，国土资源部不从事土地、矿产、海洋资源的经营活 动，与所属企业脱钩，不再管理企业及企业生产经营开发活动。
第 七章 中国现行土地管理体制
第一节 中国土地管理体制的演进 第二节 中国城乡土地统一管理体制
的确立与运行 第三节 中国国土资源统一管理体制
的建立与发展
第一节 中国现行土地管理体制的演进 一 土地管理体制的定义 二 机构设置的演进 三 管理事权的演进
一、土地管理体制的概念
土地管理体制是指土地管理机构设置、职权 的划分与运行等各种制度的总称。
2、土地管理机构与相关部门的关系
1）土地管理部门同城镇的规划、建设及房产管理部门的关系
土地管理部门在管理城镇规划区内部土地是负责地籍、地权、地 政和地产的管理，办理建设用地的征收、划拨、出让和审批手续， 管理土地使用权的转让、出租、抵押等行为和进行土地统计、登 记工作，编制土地利用总体规划，下达用地计划指标等。
农业部门是生产用地部门，主要负责本农业区域规划、农业产业结 构调整、农业用地的规划、利用、保护和建设等方面的管理工作。
林业部门主要是管森林，包括对林地的合理利用和规划等管理工作。 林地的规划要同土地管理部门编制的土地利用总体规划相协调。
涉及到林地的所有权和使用权的确认，由各级人民政府 土地管理部门办理，依法由县级以上地方人民政府登记 造册，核发证书。
2）土地管理部门同测绘部门的关系
地籍测绘行政管理职能，交给国家测绘局，为此，国家 测绘局按规定组织地籍测绘工作的协调；并统一管理地 籍测绘作业单位的资格认证和质量监督；国家土地管理 部门负责全国地籍管理工作，并向用地单位提供地籍资 料。
3）土地管理部门同农业、林业部门的关系
国家土地管理部门依法统一管理全国土地、城乡地政，地方各级土 地管理部门依法统一管理本辖区的全部土地。
（1）86年，发布通知，决定成立国家土地 管理局加强统一管理 （2）88年，修宪、改法确立两原则，一制 度 （3）98年，修订了《土地管理法》，对若 干重大问题修改和完善，确定基本国策， 实行土地用途管制制度
第二节 中国现行土地管理体制 的建立与运行
一 土地统一管理体制的建立 二 现行土地统一管理体制的运行及其成果
1986年国务院第100次常务会议对 如何加强土地管理工作进行专门研究决 定：
（1）确定全国土地资源统一管理体制 （2）成立直属国务院的国家土地管理局
国土资源相对集中统一管理阶段
国 土 规划管理 资 源 保护合理利用 部
土地资源 矿产资源 海洋资源
1998年第九届全国人民代表大会召开，批准国务院机构改革方案， 将地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并， 成立国土资源部。
划入的职能有
原国家土地管理局的行政管理职能； 原地质矿产部的行政管理职能； 原国家海洋局的海洋资源行政管理职能； 原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能； 原国家计划委员会制订国土规划和与土地利用总体规划有关的职能； 原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中 国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能。
土地管理部门在办理征地、划拨、出让和审批用地时，应同城镇 规划部门密切联系并互相协调。
城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得 突破土地利用总体规划。各项建设用地必须符合土地利用总体规 划和城市总体规划，并纳入年度土地利用计划。
城镇房地产管理部门的主要职责是管房。如果说，土地管理部门 是政府的管地职能部门，那么房产管理部门则是用地部门，担负 着房产产权、产籍的管理，房地产开发和经营管理，以及房地的 利用管理等。
二 土地管理体制的运行及其成果
指令
发 出
输入
指挥中心
监督机构 执行机构
输出 原始信息 接受单位
观察系统
加工后信息 反馈机构
主要运行成果
加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总 量动态平衡 加强国土资源的调查评价和科学规划，为国民经济的持续 发展提供基础 加强国土资源信息系统建设，实现信息服务社会化 深化土地使用制度改革，加强土地市场建设 健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的基本好转 加强了土地基础业务建设
强化的职能
国土资源部要在保护生态环境的前提下，加强自然资源的保护 与管理，尤其要加强耕地保护和土地管理，保障人民生活和国家现 代化建设当前和长远的需要。
国土资源部对省级国土资源管理部门的领导得到加强，由原来 的业务指导变为业务领导。
国土资源部对省级人民政府国土资源主管部门实行业务领导，
省级人民政府国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土 资源部的同意。
矿产开发管理司
机关党委 地质环境司 矿产资源储量司
三、 管理事权的演进
1986年前，城乡土地管理工作内容少，事 权单一
1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓 展
1986年前，城乡土地管理工作内 容少，事权单一
在农村土地管理方面 在城市土地管理方面
在农村土地管理方面
解放初期，土地改革 58年实行人民公社化，62年改为“三级所 有，队为基础” 78年后，实行联产承包责任制
实行全国城乡地政统一管理的体制，首先是国家法律的规定，全 国人大常委会、党中央、国务院的决定；其次，是我国建国以来 几十年历史经验的总结；再次是适应社会主义现代化建设和国家 经济体制改革的客观需要。
政策法规司 规划司 财务司
办公厅
人事教育司 国际合作与科技司
国土资源部
执法监察司
耕地保护司 地籍管理司 土地利用管理司
一 现行土地管理体制的确立
1998年国务院机构改革中组建国土资源部 1 机构设置上形成集中统一的管理体制 2 事权和职能划分上确立了双重领导体制 3 耕地保护问题作为依法行政的重点 4 赋予了国土资源规划的责权 5 进一步加强了执法监督 6 实行政企分开、政事分开、依法行政
（一）国土资源部管理体制设置
机关党委 地质环境司 矿产资源储量司
全国土地管理机构网络示意图
国家土地管理部门(A)
省级土地管理部门(B1) 省级土地管理部门(B2) ``````` 省级土地管理部门(Bn) 地(市)级土地管理部门(C1) 地(市)级土地管理部门(C2)``````` 地(`市```)`级`` 土地管理部门(Cn) 县级土地管理部门(D1) 县级土地管理部门(D2) ``````` 县级土地管理部门(Dn) 乡(镇)土地管理所(E1) 乡(镇)土地管理所(E2) ``````` 乡(镇)土地管理所(En)
1956
建筑 工程部
农垦部
城市 服务部
内务部
多头分散管理阶段
1956年经研究决定，成立农垦部，原农业部土地利用总局中有关荒地
勘测调查的任务，全部划归农垦部负责承办，人员相应划转。
同时明确，
有关农业社的土地利用规划工作仍由农业部土地利用总局负责； 有关国营农场的土地利用规划工作，统归农垦部负责承办； 有关水土保持工作由水利部牵头，农、林两部配合协办。成立全国水土
第三节 中国国有资源统一管理 体制的建立与发展
一、现行土地管理体制的某些缺陷 二、现行土地管理体制深化改革的方向和原
则
一、现行土地管理体制的某些缺陷
当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中 国国情的土地供应政策 从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚 未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土 地管理的权威性和有效性 从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地 管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公 正的土地违法事件的监督和检查 对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方 式，人们已经习以为常，司空见惯
二、现行土地管理体制深化改革 的方向和原则
坚持从中国国情出发的原则 适应社会主义市场经济体制要求的原则 坚持依法治国、依法行政的原则 坚持政企严格分开的原则 协调“条块关系”、保证政令畅通的原则
思考题
结合实际，谈谈你对我国土地管理体制 改革中存在的问题和发展趋势的看法。
（二）地方各级土地管理机构
1、地方各级土地管理机构分类
1）按照国家土地管理部门的职责权限模式建立的各级土地管理机 构 2）在土地管理机构中并入农业区划、城市规划、国土规划、地名 管理等职能部门，形成综合性一条龙管理模式
(1)将农业区划部门并入土地管理部门。如广东省广州市国土局 内设农业区划办公室
(2)将城市规划管理部门并入土地管理部门，如湖北省武汉市成 立武汉市规划土地管理局
4）土地管理部门同部队、铁路、交通、水电等部门的关系
部队、铁路、交通和水电部门是国家建设用地的“大户”
凡涉及到土地权属的确认和变更，都必须依法报县级以上土地管理 部门审查，办理批准手续，最后由县级以上人民政府核发证书，确 认土地使用权。
涉及土地统计报表制度内容要与国家统计部门协调，土 地统计数据的汇总和上报，要服从统计部门的统一要求。
是中央和地方各级土地管理机构设置及其管 理权限、范围的体现。
土地管理机构设置的模式是土地管理体制的 核心。
综观古今中外的经验， 土地管理机构的设置一般有以下几种模式
(一)单独设置机构 国家级的机构直属中央政府，地方级的机构隶属地方政府。 (二)隶属于某一部或地方的厅(局)中
(三)不单独设置机构
二、机构设置的演进
统一管理阶段（1949年 地政局） 多头分散管理阶段(1956-1982,1986) 城乡土地统一管理阶段(1986-1998) 国土资源相对集中统一管理阶段(1998-至 今）
统一管理阶段
解放前曾实行过统一管理全国地政的 土地管理体制。
多头分散管理阶段P113
地政局 1952
1954
土地利用 总局
有关城市中的建设及其用地的规划、设计工作由城建部门负 责；
有关国家建设用地的征用审批工作，内务部门没有力量承办 的，就因地制宜地由城建部门或农业部门负责承办。
1982年，国务院进行机构改革，确定在农牧渔业部内设土地 管理局，作为依法统一管理全国土地的职能机关。
城乡土地统一管理阶段
在城市土地管理方面
买 卖 出 租
否定其
限 商品性 禁
制
止
土
地
行政
国
划拨
有
三无
化
（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、 政出多门
（2）以行政管理手段代替经济、法律、科 技管理手段
（3）在城市没有建立起完整的地籍档案， 土地权属不清，事实上土地国有制在相当 程度上被部门、单位所有制所代替
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
国土资源部
规 划 司
耕 地 保 护 司
土地 财 办
利用 管理
务
公
司 司室
地 籍 管 理 司
执 法 监 察 司
政 策 法 规 司
人 事 教 育 司
国际 合作 与科 技司
政策法规司 规划司 财务司
办公厅
人事教育司 国际合作与科技司
Biblioteka Baidu
国土资源部
执法监察司
耕地保护司 地籍管理司 土地利用管理司
矿产开发管理司
(3)将市政管理职能赋予土地管理部门，如山东省青岛市土地管 理局在其内部设置规划管理处、建筑管理处、市政管理处、城 市雕塑办公室等
(4)将由计划部门负责的国土规划工作划归土地管理部门，并承 担土地管理、测绘管理职能。如广东省国土厅内设国土规划处 和测绘管理处
(5)为加强土地资产管理的统一性，将房地产管理权赋予土地管 理部门。如深圳市国土局下设房地产管理处。
划出的职能是： 地下水资源行政管理职能，交给水利部； 地籍测绘行政管理职能，交给国家测绘局。
转变的职能是：
国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查任务，交给直属事业 单位承担；
土地、矿产、海洋资源基础信息和资源利用情况、变化趋势的动态 数据收集、技术处理及预测分析等职能，交给直属事业单位承担；
实行政企分开，国土资源部不从事土地、矿产、海洋资源的经营活 动，与所属企业脱钩，不再管理企业及企业生产经营开发活动。
第 七章 中国现行土地管理体制
第一节 中国土地管理体制的演进 第二节 中国城乡土地统一管理体制
的确立与运行 第三节 中国国土资源统一管理体制
的建立与发展
第一节 中国现行土地管理体制的演进 一 土地管理体制的定义 二 机构设置的演进 三 管理事权的演进
一、土地管理体制的概念
土地管理体制是指土地管理机构设置、职权 的划分与运行等各种制度的总称。
2、土地管理机构与相关部门的关系
1）土地管理部门同城镇的规划、建设及房产管理部门的关系
土地管理部门在管理城镇规划区内部土地是负责地籍、地权、地 政和地产的管理，办理建设用地的征收、划拨、出让和审批手续， 管理土地使用权的转让、出租、抵押等行为和进行土地统计、登 记工作，编制土地利用总体规划，下达用地计划指标等。
农业部门是生产用地部门，主要负责本农业区域规划、农业产业结 构调整、农业用地的规划、利用、保护和建设等方面的管理工作。
林业部门主要是管森林，包括对林地的合理利用和规划等管理工作。 林地的规划要同土地管理部门编制的土地利用总体规划相协调。
涉及到林地的所有权和使用权的确认，由各级人民政府 土地管理部门办理，依法由县级以上地方人民政府登记 造册，核发证书。
2）土地管理部门同测绘部门的关系
地籍测绘行政管理职能，交给国家测绘局，为此，国家 测绘局按规定组织地籍测绘工作的协调；并统一管理地 籍测绘作业单位的资格认证和质量监督；国家土地管理 部门负责全国地籍管理工作，并向用地单位提供地籍资 料。
3）土地管理部门同农业、林业部门的关系
国家土地管理部门依法统一管理全国土地、城乡地政，地方各级土 地管理部门依法统一管理本辖区的全部土地。
（1）86年，发布通知，决定成立国家土地 管理局加强统一管理 （2）88年，修宪、改法确立两原则，一制 度 （3）98年，修订了《土地管理法》，对若 干重大问题修改和完善，确定基本国策， 实行土地用途管制制度
第二节 中国现行土地管理体制 的建立与运行
一 土地统一管理体制的建立 二 现行土地统一管理体制的运行及其成果
1986年国务院第100次常务会议对 如何加强土地管理工作进行专门研究决 定：
（1）确定全国土地资源统一管理体制 （2）成立直属国务院的国家土地管理局
国土资源相对集中统一管理阶段
国 土 规划管理 资 源 保护合理利用 部
土地资源 矿产资源 海洋资源
1998年第九届全国人民代表大会召开，批准国务院机构改革方案， 将地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并， 成立国土资源部。
划入的职能有
原国家土地管理局的行政管理职能； 原地质矿产部的行政管理职能； 原国家海洋局的海洋资源行政管理职能； 原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能； 原国家计划委员会制订国土规划和与土地利用总体规划有关的职能； 原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中 国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能。
土地管理部门在办理征地、划拨、出让和审批用地时，应同城镇 规划部门密切联系并互相协调。
城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得 突破土地利用总体规划。各项建设用地必须符合土地利用总体规 划和城市总体规划，并纳入年度土地利用计划。
城镇房地产管理部门的主要职责是管房。如果说，土地管理部门 是政府的管地职能部门，那么房产管理部门则是用地部门，担负 着房产产权、产籍的管理，房地产开发和经营管理，以及房地的 利用管理等。
二 土地管理体制的运行及其成果
指令
发 出
输入
指挥中心
监督机构 执行机构
输出 原始信息 接受单位
观察系统
加工后信息 反馈机构
主要运行成果
加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总 量动态平衡 加强国土资源的调查评价和科学规划，为国民经济的持续 发展提供基础 加强国土资源信息系统建设，实现信息服务社会化 深化土地使用制度改革，加强土地市场建设 健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的基本好转 加强了土地基础业务建设
强化的职能
国土资源部要在保护生态环境的前提下，加强自然资源的保护 与管理，尤其要加强耕地保护和土地管理，保障人民生活和国家现 代化建设当前和长远的需要。
国土资源部对省级国土资源管理部门的领导得到加强，由原来 的业务指导变为业务领导。
国土资源部对省级人民政府国土资源主管部门实行业务领导，
省级人民政府国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土 资源部的同意。
矿产开发管理司
机关党委 地质环境司 矿产资源储量司
三、 管理事权的演进
1986年前，城乡土地管理工作内容少，事 权单一
1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓 展
1986年前，城乡土地管理工作内 容少，事权单一
在农村土地管理方面 在城市土地管理方面
在农村土地管理方面
解放初期，土地改革 58年实行人民公社化，62年改为“三级所 有，队为基础” 78年后，实行联产承包责任制
实行全国城乡地政统一管理的体制，首先是国家法律的规定，全 国人大常委会、党中央、国务院的决定；其次，是我国建国以来 几十年历史经验的总结；再次是适应社会主义现代化建设和国家 经济体制改革的客观需要。
政策法规司 规划司 财务司
办公厅
人事教育司 国际合作与科技司
国土资源部
执法监察司
耕地保护司 地籍管理司 土地利用管理司
一 现行土地管理体制的确立
1998年国务院机构改革中组建国土资源部 1 机构设置上形成集中统一的管理体制 2 事权和职能划分上确立了双重领导体制 3 耕地保护问题作为依法行政的重点 4 赋予了国土资源规划的责权 5 进一步加强了执法监督 6 实行政企分开、政事分开、依法行政
（一）国土资源部管理体制设置
机关党委 地质环境司 矿产资源储量司
全国土地管理机构网络示意图
国家土地管理部门(A)
省级土地管理部门(B1) 省级土地管理部门(B2) ``````` 省级土地管理部门(Bn) 地(市)级土地管理部门(C1) 地(市)级土地管理部门(C2)``````` 地(`市```)`级`` 土地管理部门(Cn) 县级土地管理部门(D1) 县级土地管理部门(D2) ``````` 县级土地管理部门(Dn) 乡(镇)土地管理所(E1) 乡(镇)土地管理所(E2) ``````` 乡(镇)土地管理所(En)
1956
建筑 工程部
农垦部
城市 服务部
内务部
多头分散管理阶段
1956年经研究决定，成立农垦部，原农业部土地利用总局中有关荒地
勘测调查的任务，全部划归农垦部负责承办，人员相应划转。
同时明确，
有关农业社的土地利用规划工作仍由农业部土地利用总局负责； 有关国营农场的土地利用规划工作，统归农垦部负责承办； 有关水土保持工作由水利部牵头，农、林两部配合协办。成立全国水土
第三节 中国国有资源统一管理 体制的建立与发展
一、现行土地管理体制的某些缺陷 二、现行土地管理体制深化改革的方向和原
则
一、现行土地管理体制的某些缺陷
当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中 国国情的土地供应政策 从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚 未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土 地管理的权威性和有效性 从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地 管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公 正的土地违法事件的监督和检查 对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方 式，人们已经习以为常，司空见惯
二、现行土地管理体制深化改革 的方向和原则
坚持从中国国情出发的原则 适应社会主义市场经济体制要求的原则 坚持依法治国、依法行政的原则 坚持政企严格分开的原则 协调“条块关系”、保证政令畅通的原则
思考题
结合实际，谈谈你对我国土地管理体制 改革中存在的问题和发展趋势的看法。
（二）地方各级土地管理机构
1、地方各级土地管理机构分类
1）按照国家土地管理部门的职责权限模式建立的各级土地管理机 构 2）在土地管理机构中并入农业区划、城市规划、国土规划、地名 管理等职能部门，形成综合性一条龙管理模式
(1)将农业区划部门并入土地管理部门。如广东省广州市国土局 内设农业区划办公室
(2)将城市规划管理部门并入土地管理部门，如湖北省武汉市成 立武汉市规划土地管理局
4）土地管理部门同部队、铁路、交通、水电等部门的关系
部队、铁路、交通和水电部门是国家建设用地的“大户”
凡涉及到土地权属的确认和变更，都必须依法报县级以上土地管理 部门审查，办理批准手续，最后由县级以上人民政府核发证书，确 认土地使用权。
涉及土地统计报表制度内容要与国家统计部门协调，土 地统计数据的汇总和上报，要服从统计部门的统一要求。
是中央和地方各级土地管理机构设置及其管 理权限、范围的体现。
土地管理机构设置的模式是土地管理体制的 核心。
综观古今中外的经验， 土地管理机构的设置一般有以下几种模式
(一)单独设置机构 国家级的机构直属中央政府，地方级的机构隶属地方政府。 (二)隶属于某一部或地方的厅(局)中
(三)不单独设置机构
二、机构设置的演进
统一管理阶段（1949年 地政局） 多头分散管理阶段(1956-1982,1986) 城乡土地统一管理阶段(1986-1998) 国土资源相对集中统一管理阶段(1998-至 今）
统一管理阶段
解放前曾实行过统一管理全国地政的 土地管理体制。
多头分散管理阶段P113
地政局 1952
1954
土地利用 总局