对人大在立法工作中发挥主导作用的实践与思考

对人大在立法工作中发挥主导作用的实践与思考

党的十八届四中全会提出了全面依法治国的战略部署，而科学立法是全面依法治国的前提和基础。经过几十年的实践，我国在立法方面取得了重大成就，但随着改革开放持续深入，利益格局日益复杂，民众需求逐渐多元，立法工作也面临着较多挑战。在这样的形势背景下，为适应全面推进依法治国的需要，新修改的《立法法》强调，“人大要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。我认为这是依法立法、科学立法的本质要求，是立法工作改革发展的迫切需要，也是今后立法工作需要始终坚持的基本原则，值得我们深入思考。

一、对人大在立法工作中发挥主导作用的认识

我认为具体要发挥好四大作用：

1、引领立法理念。人大要把立法为民的理念贯穿整个立法过程，作为立法工作的出发点和落脚点，使法律法规更好地体现人民意志、保障人民权利，努力通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

2、统筹立法规划。人大要对立法工作进行长远规划、通盘考虑、总体设计，紧紧围绕改革发展稳定大局来谋划和开展立法工作，不断增强立法的针对性、实效性和系统性，发挥立法的引领保障和推动作用。

3、协调立法程序。人大要在立项、起草、审议、修改等各个立法环节发挥协调作用，使立法资源得到合理配置，

妥善平衡各方需求，坚决防止受到其他干扰，以此树立立法工作的权威。

4、强化立法担当。人大要对地方性法规中涉及全局利益和局部利益、长远利益和短期利益、公众利益和部门利益等矛盾问题，在合法合理的基础上，敢于“拍板”、敢于较真，使立法真正成为“硬杠杠”。

二、人大在立法工作中发挥主导作用的必要性

1、这是人大的性质地位决定的。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，并根据它的意志和制定的法律，进行具体的行政管理和司法活动。人大通过立法来规范各类行政、司法行为，既是对政府、法院、检察院的一种监督，也是一种工作的支持。人大在立法工作中发挥主导作用，是“法之授权”、“法之必然”，将从根本政治制度上保障和推进社会主义法治建设。

2、这是人大的工作机制决定的。人大作为民意机关，其最大的优势就是密切联系人民群众。人大集体行权的机制，畅通了社会利益表达渠道，特别是立法工作，更是将人民意志和主要诉求通过法定形式转变为刚性的法律条文。人大在立法工作中发挥主导作用，既是顺应民意之举，也是体现民之所求，只有坚持主导，才能更好地保障人民群众合法权益，使立法工作充分反映民情民声。

3、这是人大的法定职责决定的。《宪法》第九十九条规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法

律、行政法规的遵守和执行。”这一规定对人大维护法制统一的职权予以了明确。而要保证宪法和法律得到遵守和执行，就必须同样运用立法手段来实现。人大在立法工作中发挥主导作用，是维护宪法和法律权威、监督宪法和法律实施的法定职责和重要手段。

三、人大在立法工作中发挥主导作用的现状及问题

1、角色定位要更加明确。在立法工作中，最容易产生的问题就是正确处理人大和政府的角色定位问题，这也是立法主导权的归属问题。哪些事项必须由人大立法，哪些事项可以由政府制定规范性文件，需要进一步作出明确、划清界限，以防止出现地方政府规避人大立法程序出台规范性文件，或者立法资源被过度使用等现象。

2、项目确定要科学论证。人大在立法项目的确定上，需要主动调研、主动出击，通过广泛的信息渠道来全面系统地掌握社会立法需求，切忌被动等待、“等米下锅”，以防止出现政府及其部门对一些涉及本部门切身利益的立法项目争先上报，而对一些涉及多部门或复杂利益关系、社会矛盾集中的立法项目却无人问津的现象。

3、法规起草要不断统筹。政府有关部门长期在一线从事相关具体工作，对相关业务更为熟悉，因此在法规起草上有一定优势，这是客观存在的事实，但行政机关受其权限和视角的影响，往往容易存在部门利益倾向，因此，对一些综合性较强、社会矛盾比较集中、各方意见分歧较大的项目，人大一定要挺身而出，主持起草。

4、队伍建设要切实加强。在具体的立法起草工作中，现在的做法往往是依靠法制委（法制工委）单个委室的人员力量，忽视了其他专工委的立法作用，即使由其他专工委起草初稿，质量往往不高，造成起草任务大量集中，影响了起草质量。因此，还需要进一步加大对所有专工委人员的立法业务培训，加强立法工作力量的整体素质。

5、代表作用要有效发挥。从目前人大代表参与立法的现状来看，代表作用发挥仍然不够理想，特别是代表议案和意见建议转化为立法规划计划的数量比较少，立法过程中代表参与立法的广度和深度还不够，特别是基层人大代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动，影响了代表参与的积极性。

人大在立法主导作用发挥方面存在的这些问题，我认为原因是多方面的，比如：科学合理的立法工作机制有待健全，常委会组成人员在结构上需要进一步优化，立法专业人才数量需要进一步增加，立法工作者对实际情况特别是基层情况和人民群众的意愿需要还有待进一步了解等等。

四、人大在立法工作中发挥主导作用的方法举措

1、要坚持党的领导这一根本保证。党的十八届四中全会指出，“党对法治的领导，一个重要的方面就是加强对立法工作的领导”。而坚持党对立法工作的领导，就是要确保党的主张通过人大这一立法机关，转变成为国家意志。因此，人大在立法工作中坚持党的领导，就能保证立法工作正确的政治方向，也才能够更加有效地发挥主导作用。结合**的实际，

凡是立法工作规划、年度立法计划、重要立法项目等内容，都要及时向市委请示报告，积极争取市委的支持，立法工作中出现的各类矛盾问题和重大事项，都要通过党组讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张。

2、要用好统筹协调这一主要抓手。要进一步完善与政府及相关部门的立法工作联系沟通机制，对立法工作中出现的涉及机制体制、职责分工、组织机构、经费预算等重大事项的，要协同政府及相关部门认真研究、科学评估、统筹协调。同时，要统筹协调好法制委（法制工委）与其他专工委的立法工作关系，加强协调配合，法制委（法制工委）要经常性邀请有关专工委参与对法规草案的修改和调研活动，有关专工委开展立法调研活动时，也要积极邀请法制委（法制工委）参与，真正发挥人大立法工作“一盘棋”的优势，整体提升立法工作的成效和质量。

3、要畅通工作机制这一科学路径。要健全完善立法项目征集机制，广泛向社会公开征求立法项目，建立基层立法联系点，并对立法项目进行科学的评估论证，从源头上确保人大对整个立法工作的掌控。要健全完善法规起草机制，不断提高人大自主起草法规的比重，拓宽人大自主起草法规的范围，发挥立法专家库专家、专业人大代表的作用，委托高等院校、专业机构参加研究，为立法起草提供智力支持。要健全法规审议机制，合理划分常委会会议一、二审的审议侧重，保障常委会组成人员有充足的时间对审议的法规草案进行了解消化，防止“走过场”。