东川区的历史

按：东川撤市建区并入昆明已经13个年头，回想当年的情形，很多事情依

然历历在目。作为东川人或者工作生活在东川的外乡人，要了解东川的现在就必须面对东川的昨天。10年前，《南方周末》的著名记者孙保罗老师采写了这篇

深度报道，对东川的历史和现状进行了全景式的记述，据说刊载本文的当期《南方周末》一时间洛阳纸贵，一报难求。今天再读此文，感叹岁月如梭的同时，我们不该忘记曾经的辉煌和苦难。振兴东川，需要缅怀过往。不管你是不是东川人，只要你生活在东川，我想，重温此文，我们会领悟到许许多多！——笑尘

东川降级的背后

作者：孙保罗

吃饭财政乱飞“乌纱帽”，区划调整直顶“泥石流”

一个地级市被降格成为县级区。

1998年12月6日，国务院对云南省的区划调整申请作出批复：“同意撤销地级东川市，设立昆明市东川区”，这项从八十年代初就曾经被提出过的改革方案，几经周折，终于成为板上钉钉的事实。同时进行的还有撤并了县级畹町市。

过去与昆明市平级的东川市，如今变成了昆明的一个区，级别上也从地级变成了县级。

正如云南省政府一位干部所说：区划调整中要是“升格”，就是皆大欢喜，一片欢声笑语的事。如今是“降格”，就意味着必然到来的机构上的相应调整——部门要缩减、编制要精简、人员要分流、“官衔”要降低。直接牵涉到数千干部的切身利益。

1998年3月，在第九届全国人大会议上，云南省省长李嘉廷针对本省存在的严重的“吃饭财政”现象发表了感触深刻的看法——云南地处西南一隅，社会经济较为落后，基础设施，工业农业，科教文卫等方方面面都亟待大量的资金投入，但是机关和事业单位人员却“吃”掉了大量财政收入，许多县成了财政赤字县。

根据云南省民政局的一份报告，云南每年地方性财政收入150亿几乎全部“消化”在“吃饭财政”上。

在省委省政府的策动下，由区划调整入手，一场旨在解决“吃饭财政”，精简机构，提高效率，打破“铁板一块”的干部人事制度的改革开始了。

本报在1996年策划的关于“贵州现象”的调查和讨论中，几乎所有的著名专家和有关人士都认为，机构改革的最难点就在于“动人”。贵州一位深陷“吃饭财政”苦海的贫困县的县委书记发出了这样的呼声——“让混混干部也下岗”。但最后在一片“谁让我下岗，我就先让他下岗”的叫嚣中，他的改革措施不了了之。

改革的勇气也许来自于中央政府振聋发聩般的举措，国务院“第一刀”就把41个部委砍的只剩29个。而云南方面的改革勇气将在针对东川市的改革中受到考验——这次改革直接牵涉到数千名干部脑袋上的“乌纱帽”。

原东川市是著名的“泥石流”的灾害区，东川市的历史就是一部与“泥石流”抗争的历史。而该市整个财政面临崩溃边缘的“吃饭财政”的现状，被比喻成了滚滚而来的“泥石流”。

是拿出长期与“泥石流”苦苦抗争中形成的所谓“东川精神”再作一次哀兵之斗，还是如一位领导担心的那样——“东川干部的心象山河一样破碎”，并随着几乎无可抗拒“泥石流”崩塌而下？

我们这一篇调查报道得到云南省政府、昆明市政府和东川区区委的大力协助，他们认为改革中遇到的问题，不仅仅是云南东川。东川是一个问题集中的典型，也是一个好的教材，没准会为举步维艰的机构改革带来思路和灵感。

矛盾

原来的东川市在党政机构编制方面占据着好几个“全国第一”。

原东川市是全国规模最小的地级市。在云南本省的17个地州市中，东川市的国土面积最小，只有1858平方公里。人口最少，只有29.29万人。而根据云南省民政局提供的数据，全国平均每个省设有地级行政区划建制约12个，每个地级建制下辖人口约为320万。县级区划建制90个，下辖人口约43万。

也就是说，东川作为一个地级市，其管辖的人口还不到全国平均水平的10%，比一个正常的县管辖的人口还要少三分之一。同时被撤并的畹酊市在这一点上更为典型——作为一个县级建制，人口仅仅1.22万，只有全国平均水平的四十分之一，也是全国最小的县。

云南全省的地级建制平均下辖人口235万，县级平均下辖人口31万，总体上低于全国平均水平约三分之一。这些名不副实的建制导致的直接后果是与机构改革“小政府、大社会”的思路截然相反的“小社会、大政府”的局面。

云南省民政局堪界办主任杨树斌.参与了这次区划调整的策划，他指出云南省在区划建制上的这种不和理的“倒挂”现象已经成为全省上下长期头痛的问题，客观上造成的政府机构设置过多过大，使作为一个“吃饭财政”大省的云南不堪

重负，严重阻碍了全省经济的发展。

采访中发现，在面临全国性机构“膨胀”的难题尚未有根本解决的良方的情况下，类似东川的情况却是政府机构在最初的原始设置上就“假、大、空”，然后在此基础上再“膨胀”，实际上是一种“双重膨胀”。

原东川市还是全国唯一的没有下辖县区的地级市（此说法有误，东莞、中山、三亚、嘉峪关四个地级市同样没有下辖区县，直接管理乡镇——编者注）。地区政府直接管辖着10乡4镇，全省上下戏称为“爷爷带着孙子过。”

省府办公厅四处和丽贵介绍说，东川是“因矿建市”而形成的如此格局。东川是全国著名的“铜都”，建国初期东川矿区就作为国家的第一个“五年计划”建立起来。1958年国务院批准设立地级东川市。

一位老同志回忆当时设市的想法主要来源于东川矿务局是地级单位，如果当地政府级别过低，在工作上就会出现“下级领导上级”的尴尬局面。

事实上，东川矿务局作为中央直属企业，与地方的这种“领导关系”并不直接。“虚设”东川市，故意不切实际地抬高行政级别，有一种真实的表面想法是“为了面子”。骨子里，所有的人都明白——“面子”来源于权力。躲在“面子”后面的，是大大小小的“帽子”，成百上千的“乌纱帽”。

矛盾的矛盾

原东川市是全国唯一的贫困地级市。

昆明市今年初为了解决新东川区春耕备耕的资金困难，分管农业的副市长何有德带队到东川调查，最后昆明市在农业生产、水利、扶贫等三大项共补助当地422万元。这是区划调整好处的体现。然而他们感触最深的，是东川的穷，原市级农业口的部门连引进种子的钱都没有。

由此而感慨东川的“爷爷孙子”们的“吃饭功夫”的“厉害”。

“爷爷孙子”加起来，东川吃财政饭的达到11000人，这是省委书记讲话中的数字。东川区人事局提供的详细数据中，1998年，全市机关、企事业单位干部总数为7672人，其中地（厅）级21人，县处级184人，科级797人。

平均一个乡有1.5个地（厅）级、14.2个县处级干部。平均一个村公所有1.36个县处级、5.1个科级干部。财政供养和非财政供养的人数之比为1：33，这在全国又是一个名列前矛的“单项”。

东川的“双重膨胀”除了在干部人数众多这一“普遍特色”外，采访中发现了其一个“特性”，也是行政管理方面的一个漏洞。上级部门没有根据东川的特殊情况实事求是地下达编制指标，而是按一般的地级市来处理，更大的问题在于