新电改背景下的独立售电主体和售电市场

新电改背景下的独立售电主体和售电市场

1.电力体制改革的进程

20世纪80年代，随着改革开放的不断深化，电力短缺已成为制约经济发展的“瓶颈”。为此，国家有关部门制定了包括开征能源交通基金在内的一系列加快电力建设的政策措施。但直到1995年，电力短缺现象未见明显缓解，“独家办电”的垄断体制弊端日益暴露。我国开始实行多家办电，电力市场形成了多元化的投资主体，对电力发展起到了重要的推动作用。这个阶段被称为第一轮电力改革。

1997年1月，国家电力公司的成立被认为是第二轮电力体制改革。改革的目标是通过完成公司改制，实现政企分开、打破垄断、引人竞争、优化资源配置、建立规范有序的电力市场。

从1998年12月开始，为了加快电力体制改革步伐，国家相关部委一直在酝酿进一步深化电力体制改革的新方案，直至2002年3月，国务院正式批准了《电力体制改革方案》。该方案为了在发电环节引人竞争机制，首先实行“厂网分开”，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。发电环节按现代企业制度要求，改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司。电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。同年10月，电力资产重组进入实施阶段，中国电力监管委员会宣布成立。

2002年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种集行业公共权力垄断、市场规模垄断、业务链条垄断、技术创新垄断等四重垄断于一身的超级垄断的业态，这是之前中国电力发展史上并没有的，也是世界电力能源领域所罕见的。显然，在新一轮电改中，垄断问题不是能轻易绕过的话题。2015年3月以中办和国办名义发布的电改9号文将重点体现在电力市场建设、交易体制改革、发用电计划改革、输配电价改革和售电侧体制改革等五个电力体制改革方面。目前相关的配套文件正在陆续发布过程中。

2.电改9号文征求意见稿和最终稿对照

电改9号文的征求意见稿已经披露了相当部分，有序向社会资本开放配售电

业务是新一轮电改的重点与亮点，但通过对比征求意见稿和最终文件可以发现一些问题。

在改革思路与原则部分的论述中，征求意见稿中关于“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字消失，旨在回避谈论电网垄断问题；

在电网企业功能定位的条款中，征求意见稿中关于电网“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文消失，为电网企业继续维持独买独卖的垄断格局留下口子；

在交易机构市场功能的条款中，征求意见稿中交易机构负责“结算”的功能消失，改为提供结算依据和服务，为电网企业继续掌控电力购销巨额资金而放开缺口；

在交易机构市场功能的条款中，9号文中缺失了汇总“售电主体”与发电企业双边合同的文字，这就为电网所属售电企业不公开有关信息而放开了缺口；

在鼓励社会资本投资的条款中，征求意见稿中“实现电网企业输配电业务独立核算”的文字消失，为电网企业维持配售一体垄断模式及控制市场而放开缺口；

关于交叉补贴电价的条款中，电网企业“申报并公开”交叉补贴数额中的“公开”两字消失，为电网企业暗箱操作混淆交叉补贴成本而放开了口子；

征求意见稿中，“允许现有的独立配售电企业从发电企业直接购电，缴纳输电费用后，自主向用户售电”的文字，在9号文中消失，售电主体的培育途径从6类减少为5类，分别为高新产业园区/经济技术开发区、社会投资成立售电主体、分布式电源/威网系统、供水/供气/供热等公共服务及节能服务公司、符合条件的发电企业等。

征求意见稿中，园区开发区组建“独立配售电主体”、社会资本投资“独立配售电企业”从事“低压配电业务”、发电企业“从事售电或配售电业务”，在9号文中删除了全部涉及“配电”的内容，这表明9号文与征求意见稿相比，对于“配+售”的小垄断业态进行了严格的限制。对原有配售一体的地方供电企业，虽然默认其原有的售电资质，但不再列入政策中的培育范畴，也不鼓励其进一步扩张与大电网竞争；而对于未来可能新出现的各类小垄断，则从一开始就全部挡在了门槛之外。但是，在对“配+售”小垄断控制的同时，对电网企业“输+配+售”的大垄断却暗开后门。

9号文第16条提出了“鼓励社会资本投资配电业务”，给予社会投资者很大的预期，但实际情况是第16条向符合条件的市场主体放开增量配电投资的态度由征求意见稿的“积极”变为9号文的“逐步”。

发展配电业务方式由征求意见稿的“投资经营”，变为9号文的“混合所有制”的方式“投资”，意味着配电放开的重点最终落在了吸引投资而非真正运营，而电网企业极大可能性将以种种理由维持对配电网的“统一经营管理”。

征求意见稿中强调改革电网财务核算、实施有效“监管”限制其干扰市场，9号文第16条变为“促进配电网建设发展”，即外来投资者无能力自主投资自主运营、只能配合从属于电网企业。

通过对比文件条文可以发现，配电环节实际的市场开放空间将非常小，投资者只能从属配合于电网企业，而很难独立运营自我把握。所以绝大多数独立的售电市场主体、包括参与增量配电的投资者，所获得的市场空间、盈利空间其实都非常有限，跨过门槛进入市场也不一定如想象容易。

虽然这些失踪的文字在未来的配套方案可以进一步明确与弥补，但通过这些对照可以发现最终的红头文件单方向地有利于垄断集团、有利于被改革的对象，新一轮改革的基本方向无疑存在巨大的倾向性风险。

3.电力市场各个主体的准入资质

当前关于市场各主体的准入资质只在9号文中有原则性的规定，相关配套文件还未发布。9号文在第4、第17等条中，对于电力市场各个主体的准入资质进行了规定，其中：

可参与直接交易的电力用户，将按电压等级分期分批放开，其单位能耗、环保排放均应达到国家标准，不符合国家产业政策以及产品和工艺属于淘汰类的企业不得参与直接交易，这一门槛将一部分能耗高不符合产业政策的企业拒之门外。

可参与直接交易的发电企业，还将通过进一步完善和创新制度，支持环保高效特别是超低排放机组通过直接交易和科学调度多发电；

而售电主体则将根据开放售电侧市场的要求和各地实际情况，科学界定符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的售电主体条件。

需要指出的是，发电和输配电企业拥有实物性资产、承担物理性业务，而独