当前城市土地利用存在问题与对策论文

当前城市土地利用存在问题与对策初探
摘要：近年来，伴随着工业化的迅速推进，中国的城市化进程不断加快。

本文指出当今城市用地中存在的一系列问题，并提出了相应的解决措施。

关键词: 城市土地产权市场机制政府干预城市土地利用机制
中图分类号：f291.1 文献标识码：a 文章编号：
城市化在孕育现代文明的同时，也造成了用地紧缺、交通拥挤、城市污染等一系列问题。

实践证明，城市化要加快，人们生活质量要提高，就须解决合理配置、利用城市土地资源问题。

在城市土地利用中，市场机制和政府机制是相互配合、相互补充的两种机制。

在不同的经济体制中，市场机制和政府机制配合的方式及程度有很大不同。

1．我国城市土地利用中存在的问题
1.1城市化过程中，城市用地规模“摊饼式”发展
随着社会经济的发展和城市化进程的加快，我国城市发展走了一条外延式扩张用地的路子，城市用地规模越来越大。

城市规模的扩大是经济增长的结果，同时又是数量扩张和消耗资源型的粗放式土地利用的后果。

我国城镇人均城市建设用地己达130多平方米，平均值已超过国家定额的50%以上，说明目前我国用地的浪费现象非常严重。

1.2土地利用的功能性重复
一些城市，对于土地利用的规划，没有能够从宏观的整体区域发
展的角度出发来进行，而是仅仅从城市自身的微观用途来规划用地，因而在具体的使用过程中，发现土地的利用出现规划功能的重叠。

有一些项目根本不能够在实际生活中发挥它的作用，使得土地资源在很多时候是紧缺和浪费并存。

1.3土地利用与城市发展速度的不协调
一些城市对于土地的利用与城市发展的实际要求不协调。

它们或者是过快的估计了城市的发展速度，从而在土地的利用上极度浪费;或者是对城市发展的速度估计不足，使城市的一些基本设施和相关服务性产业的用地规划严重不足。

开发区用地粗放发展与中国多数城市发展速度并不协调。

虽然开发区数量急剧增加，但是城市的发展速度并没有同步跟上，投入资金受到限制，往往达不到要求，随之而来是单位土地投资密度低，土地利用率也低，单位土地面积产出少。

1.4城市土地用地结构的不合理
近年来，我国大多数城市都非常注重城市基础设施的建设，取得了很大的进步。

但由于基础过于薄弱、投资大、效益低等特点，我国城市存在着基础设施发展滞后且不平衡的情况，工业用地比例偏大，居住用地偏低，道路、广场、绿地不足。

尤其是与一些发达国家的城市相比，差距还很明显。

我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上，住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3一10个百分点。

在我国城市产业结构调整前提下，城市工业用地的边际效益要小于生活用地和商用地的边际效益。

减少工业用地，增加商用和
生活用地可以使城市土地利用总体效益上升。

1.5城市土地用地的空间布局不合理
城市用地空间布局不合理，造成土地不能尽其用，土地价值得不到充分利用。

较为明显地表现在行政办公用地和工业用地占据黄金地段，使得土地的区位优势不能充分发挥作用。

中心商务区用地被侵占;住宅用地混杂于其它用地之中;工业用地多接近城市中心;文教、卫生单位布局失调等现象突出。

2．完善我国土地利用机制的对策
2.1建立目标管理体系，在战略层面保证土地合理利用的效果
城市具有多种功能，包括社会功能、经济功能和环境功能。

这些功能相互作用，相互促进，又相互制约。

城市土地合理利用的目的是为了充分发挥土地在社会经济发展中的作用，促进社会经济的发展。

但社会的发展是一个社会、经济和环境协调发展的过程，所以我们在合理利用土地的时候不能单方面追求经济上的投入产出比。

2.2深化我国城市土地产权制度的改革
2.2.1实施所有权与经营权的分离，弱化所有权
我国国土辽阔，城市数目众多，情况各不相同。

中央政府直接执行土地所有权成本很高，只能将权利下放给各级政府，实行分级管理。

这使地方政府集城市土地所有者代表、经营者、管理者于一身，城市土地国有制的实现形式在本质上是中央政府和地方城市政府
的分权制，而且地方政府具有更大的权力。

土地国有制的层层代理的实现形式以及地方政府的多重角色冲突，是造成城市土地市场博
弈各方行为选择扭曲城市土地有效配置运行秩序的重要原因。

因此，必须对中央和各级地方政府之间的土地所有权分享进行清楚界定。

2.2.2区分土地使用权类型，合理利用土地
管理实践中存在多种土地使用权类型，如出让土地使用权、出租土地使用权、转让土地使用权、划拨土地使用权、添附土地使用权等。

现实中又难以加以区分。

但是不同类型的土地使用权，其权能是不一样的。

在利益的驱动下划拨用地通过各种方式直接进入土地市场，搅乱了城市土地市场机制的运行秩序。

因此，必须对划拨土地使用权进行清晰界定。

2.2.3进一步细分城市土地产权.并明晰其内涵
目前我国城市土地产权结构太过粗略.不适应市场经济对资源配置的要求。

因此，可将土地产权进一步分解为，片有权、地役权、开发权、通行权、收益权、出售权、转让权、租赁权、赠子权、抵押权等并对每一项权利加以明确界定。

②这将为各种产权进入市场奠定基础。

2.2.4充分活化土地产权
市场经济体制的不断完善对产权市场化提出了更高的要求。

土地产权市场不仅仅是土地使用权市场。

进入市场交易的产权除了使用权外，还应包括其他可以分解的若干独立权利或其权利组合。

具体而言，完善城市土地产权市场制度首先是要有明确的产权交易范围。

哪些权利可以进入市场进行交易，哪些权利又不可以进入市场
进行交易，应有明确的规定;其次，要有合理的产权定价政策。

不同的权能具有不同的价值，必须有一套合理的产权定价政策:最后，要有规范的产佃权交易规则，产权交易必须有一套合理的游戏规则。

2.2.5加强城市土地产权立法建设
立法落后于实践是我国制度创新普遍而临的问题。

我国现行土地权利的内容，主要由《土地管理法》等法律法规来体现，但是《土地管理法》立法的侧重的是以行政管理为主。

它所设定的土地民事权利本身不是一个完整的体系，土地权利规定的不够细，不够具体，不能有效维护土地权利人的合法权益。

因此，当前急需一部全方位的产权法来规范包括各种城市土地产权的内容、界区，调节各城市土地产权主体之间的利益在内的各种权益，以保障涉及城市土地的各主体、各方面的权益不受侵犯。

只有这样，才能保证城市土地产权制度有效运行。

3完善政府对土地市场的干预
3.1对地方政府行为进行规范。

地方政府的行为不是完全由土地产权安排决定的，是地方政府与中央政府在经济发展中分权改革的结果。

所以单单明确城市土地产权不能从根本上纠正地方政府的短期化、寻租等行为。

但如果不规范地方政府的行为，城市土地产权制度改革的目标也就不能完全实现，地方政府对城市土地市场的行政性干预也就不能完全消失，城市土地市场机制也不能发挥基础性配置资源的作用。

3.2完善政府对城市土地市场的干预手段。

城市规划规定了城市内部土地利用以及未来城市发展的方向。

因此，必须提高城市规划的科学性，应采取以下改革措施:首先，一个城市的发展不是孤立的，它不仅要受到其辐射区内自然条件和社会经济条件的影响，而且要受到其所在区域城市体系的制约。

因此，应先编制城市体系规划，在城市体系规划的控制下，编制城市规划。

其次，进一步完善城市规划公众参与制度。

通过参与城市规划的听证、讨论，将公众反馈的信息中有价值的部分体现在城市规划中，同时也能在一定程度上抑制政府官员好大喜功，盲目扩大城区建设。

参考文献：
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[2]陈书荣，曾华.论城市土地集约利用[j].城乡建设，2001，(8)。