中国环境保护公众参与现状、问题及对策

中国环境保护公众参与现状、问题及对策

摘要：西方国家环境保护的成功经验证明，公众参与是环境保护的治本之策。目前中国不论是环保制度建立还是环境监督，政府始终占据主导地位，公众的参与存在着环保知识认知较差、参与程度较低且多位末端参与、参与制度不完善及环保民间组织发展面临困难等诸多问题。应通过加大环境保护知识宣传教育力度、加强环境保护公众参与制度建设及支持环境保护民间组织发展等手段提高公众参与水平。

关键词：环境保护；公众参与；NGO

自19世纪以来，环境问题逐渐成为威胁人类生存和发展的重大问题，它给社会、经济、政治的发展带来严重影响，包括加快自然灾害发生的频率，污染大气、水体和土壤而危害生物的健康，制约着经济发展的规模、速度、质量等，并诱发越来越多的利益冲突与利益政治纠葛。目前中国正处在以重化工业快速发展为特征的工业化中后期阶段，经济发展在很大程度上依靠能源消耗来实现，不少地方政府为了争先进位，纷纷将加速工业化作为工作重点，能源高消耗污染高排放很可能呈密集增长的态势，环境保护形势将愈发严峻[1]。

中国对环保的重视始于1978年，邓小平同志首先提出应制定环境保护法。三十多年来，中国政府对环保工作越来越重视，如1984年将环保提到“基本国策”的地位，1994年确立“可持续发展战略”，2003年提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观等。然而，中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，我们治理的速度似乎愈来愈

赶不上破坏的速度，人们对此也越来越不满，涉及空气、水、土壤的全方位污染，令环境问题成为中国当前最为敏感的社会性问题，由此引发的群体性事件时有发生[2]。上海交通大学民意与舆情调查研究中心公布的《2013年中国城市居民环保态度调查》显示，来自北京、上海、天津、重庆等34个城市的近80%受访者认为，环境保护应该优于经济发展，接近一半的民众认为政府应将额外收入用于环境保护，这一数字超过了用于改善医疗条件、多盖廉租房和发展经济；67%的民众甚至愿意以捐款、纳税和提高水价的方式出资来改善所居住城市水的环境。

如何才能更好地解决环境问题？西方国家环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业应共同保护环境，尤其是离不开公众参与。而在中国不论是环保制度建立还是环境监督，政府始终占据主导地位，公众的参与程度太低。

一、环境保护公众参与现状

1.公众环保意愿较高

环境保护是将环境作为保护对象,以解决现实的或潜在的环境问题如生态破坏、资源枯竭、环境污染而采取的各种行为。近几年相关调查研究表明，公众环保意愿较高，其高环保意识主要集中在家庭生活层面。零点研究咨询集团与新浪环保联合发布的“2010中国公众环保指数”表明，73.2%的公众在经济发展和环境保护中会优先选择环境保护，而且86.8%的公众认为我国环保已经紧迫；《2013年中国城市居民环保态度调查报告》也表明，77.2%的民众认为环境保护应

该优于经济发展，并且48.3%的民众认为政府应将额外收入用于环境保护，这一数字超过了用于改善医疗条件（28.0%），多盖廉租房（9.0%）和发展经济（4.9%）。但这两份报告也显示，人们的高环保意识主要集中在家庭生活层面如将生活垃圾分类、节约水电等，而在办公场所和社会参与层面的环保意识相对较低。

2.公众参与渠道、方式多样

环境保护公众参与的范围主要有参与国家环境管理的预测和决策、参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程、组成环保团体、参与环境纠纷的调节、环保请求权及参与环境科学技术的研究和示范推广等[3]。《中华人民共和国环境影响评价法》除在专项规划的环境影响评价条文与建设项目的环境影响评价条文中列举了“论证会、听证会”以及规定了抽象的“其他形式”方式。公众参与环境保护的渠道较多，如2012年年初浙江省绍兴市出台《关于进一步加强环保公众参与的实施意见》，从信息公开、环保审批、信访处理、环境执法、案件审议、环境维权等10方面为公众参与环境保护开辟了多条渠道。

3.公众参与的相关规定主要体现单个法律规定中

我国关于公众参与的规定比较分散，仅仅体现单个法律规定中。1989年《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1984年《中华人民共和国水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的

行为进行监督和检举。”1996年《国务院关于环境保护的若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”2006年国家环境保护总局下发的《环境影响评价公众参与暂行办法》将公众参与的规定进行了进一步细化。

4.环保民间组织发展迅速

环保民间组织，即环保NGO，是以保护生态环境为特定目的而组织起来的社会团体，它们作为政府、企业之外的新角色，广泛参与环保领域的社会活动。近年来，环保民间组织发展迅速，它们在提升公众环境意识、促进公众环保参与、改善公众环保行为、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进环保国际交流与合作等方面发挥了重要作用。根据中华环保联合会2006年4月发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，从数量上看，截至2005年底，我国共有各类环保民间团体2768家，其中政府发起成立的1382家，民间自发组成的环保民间组织202家，学生环保社团及其联合体1116家，国际环保民间组织驻大陆机构68家。根据中华环保联合会2008年10月发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至当时，中国环保民间组织总量已达3500余家，至

2012年则达到4000多家。

二、环境保护公众参与存在的问题

1.公众环保知识认知较差

《2013年中国城市居民环保态度调查报告》关于环保知识认知方面调查的问题涉及对于节能发电方式的认知、对PM2.5和气候变暖及造成环境污染原因认知、对可再生能源的认知及日常行为对环境影响认知等等。调查表明，民众对环保基本知识的认知度不容乐观，较高认知度仅限于如可再生能源、节能发电方式等常识性部分。值得关注的是，虽然今年雾霾天气席卷我国数十城市，但是民众对于PM2.5认知度不高，54.8%表示不清楚，不了解或者非常不了解。同时，仍有37.4%民众认为自身日常行为对环境不存在什么影响。

2.公众参与程度较低，且多位末端参与

公众参与程度较低。零点研究咨询集团与新浪环保联合发布的2010中国公众环保指数显示，在20项环保行为中，二分之一的环保行为采取率都在30%以下，尤其是社会参与方面，环保行动力明显弱化。从中国社科院的一项调查来看公众参与程度也不容乐观：①从地域上看，中部地区选择从未参加过环保活动的比率最高（18.71%），其次是东部（15.91%）与西部（14.67%）；从性别上看，男性中从未参加过环保的占52.01%，女性中也达到47.99%，而且女性在接受高价环保产品方面比率低于男性，但在参加力所能及的环保活动方面却高于男性；从年龄来看，45岁以上人群未参加过环保活动的比率最高，接近23%，18~30岁人群未参加过环保活动的比率最低，为14.55%；