特种设备安全法释义

特种设备安全法释义
第一章 总则
第一章总则共十二条。

明确了本法的立法宗旨、适用范围、特种设备定义及其目录的制定，特种设备安全工作的原则和基本方式，特种设备安全监督管理体制，各级政府在特种设备安全工作中的职责，特种设备生产、经营、使用单位义务，安全技术规范的制定部门，行业协会的作用，国家支持鼓励先进技术、先进管理方法的研究和推广应用，特种设备安全的举报和处理。

第一条 为了加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进经济社会发展，制定本法。

【释义】本条是关于特种设备安全法立法宗旨的规定
2013年6月29日，十二届全国人大常委会第三次会议审议并表决通过了《中华人民共和国特种设备安全法》。

这标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向又迈进了一大步。

一、立法的必要性
特种设备是一个国家经济水平的代表，是国民经济的重要基础装备。

我国现有特种设备生产企业5万多家，已经形成从设计、制造、检测到安装、改造、修理等完整的产业链，年产值达1.3万亿元。

特种设备具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点，是人民群众生产和生活中广泛使用的具有潜在危险的设备，有的在高温高压下工作，有的盛装易燃、易爆、有毒介质，有的在高空、高速下运行，一旦发生事故，会造成严重人身伤亡及重大财产损失。

对此，世界各国政府十分重视其安全，不断探索，寻找解决办法，对这类设备、设施均实行特殊监管，以保障安全。

我国政府对特种设备安全监察工作十分重视。

1955年，在原劳动部设立锅炉安全检查总局，开展了对锅炉、压力容器、起重机械的安全监督管理工作，对安全监管体制进行了有益的探索。

1982年国务院颁布《锅炉压力容器暂行条例》为我国建立锅炉压力容器安全监察制度提供了法规依据。

2003年，由国务院颁布《特种设备安全监察条例》，并且于2009年进行了修改。

《特种设备安全监察条例》，对特种设备的安全工作发挥了重要作用。

各级特种设备安全监督管理部门在加强特种设备的安全监督管理，确保特种设备安全运行，防范各类特种设备事故的发生等方面做了大量工作，取得了一定的成效。

近年来，随着我国经济的快速发展，特种设备数量迅猛增长，安全保障压力不断增大，人民群众对安全保障的要求也不断提高，现有的行政法规已不能适应新时期特种设备安全工作的需要。

一是特种设备安全形势依然严峻。

改革开放以来，全国使用的各类特种设备每年以超过10%的速度增长，并呈现大型化、高速化的趋势。

据国家质检总局统计，截至2012年底，全国特种设备总量达821.67万台,比2011年上升12.7%；其中：锅炉63.53万台，压力容器271.82万台，电梯245.33万台，起重机械190.94万台，场（厂）内专用机动车辆48.29万辆，客运索道845条，大型游乐设施1.67万台（套）。

另有气瓶13880.84万只，压力管道85.13万公里。

我国特种设备的重大、特大事故时有发生，据估算，
事故发生率是发达国家的4至6倍，损失严重。

“十一五”期间，全国共发生较大以上事故1538起，死亡1601人，受伤1744人。

尤其是近年来几个大城市相继发生多起电梯和自动扶梯事故，造成极大的社会影响。

随着特种设备数量的增加，特别是人民群众对生活质量要求的提高，电梯、客运索道、大型游乐设施的增加，特种设备的安全工作已经从传统的生产安全，发展成为社会生活安全，社会影响越来越大，安全形势仍不容乐观。

二是企业安全主体责任落实不够。

目前特种设备管理体制和行政法规过于倚重政府安全监察和检验机构，对企业安全主体责任强调不够。

一些企业在生产使用、维护保养、自行检验检测工作中缺乏责任感，法律意识和诚信意识淡薄，违规作业的现象时有发生。

因此，有必要通过建立严格的特种设备安全责任体系，深化企业责任主体，明确监管部门、检验机构和企业的职责，使安全制度落到实处。

三是相关民事关系需要规范。

特种设备的生产、经营和使用，涉及到行政监管法律关系，在生产、经营、使用等交易活动中也形成民事法律关系，尤其是发生特种设备事故造成损害赔偿的民事责任需要法律予以规范。

根据立法法的有关规定，民事基本制度要由专门法律来规定，行政法规无权对民事活动进行调整，目前，对因特种设备事故造成的民事赔偿责任的处理，法律依据不足，增加了事故处理的难度。

四是对违法行为的处罚力度还需加严。

安全质量问题累累发生，很重要的一个问题就是处罚力度不够，违法成本低。

本法进一步加大了对违法行为的处罚力度。

对违法行为处罚最高达到200万，同时对发生重大事故的当事人和责任人的个人处罚也做出了明确的规定：处罚个人的上年收入的30%—— 60%。

除了行政罚款，严重的还要吊销许可证，触犯刑律的要移送司法机关，触犯治安条例的由公安机关处置。

二、立法目的
以人为本立法为民，是我国立法工作始终坚持的一项根本原则。

近年来，随着我国经济的快速发展，特种设备数量迅猛增长，安全保障压力不断增大，人民群众对安全保障的要求也不断提高，现有的行政法规已不能适应新时期特种设备安全工作的需要。

立法就是要解决实践中普遍存在的突出问题。

面对严峻的特种设备安全形势,面对群众的呼声和实践中迫切需要通过立法加以解决的问题,全国人大常委会高度关注,质检总局积极配合，国务院法制办、各有关部门大力支持，本着对人民生命安全高度负责的精神, 把人民群众的生命和财产安全放在第一位。

经过充分酝酿、深入调研,三次在常委会会议审议,出台了特种设备安全法。

将特种设备领域的安全保障上升到国家法律层面，进一步明确企业在特种设备安全上要承担主体责任。

发挥政府监督作用，履行政府的行政监督职能。

让企业自觉守法，政府严格执法，社会公众发挥对特种设备安全的监督和督促作用,是加强特种设备安全工作,减少和防止事故的发生基本保障。

用法律去规范特种设备的生产、经营、使用、检验、检测和监督管理，以保证人民群众生命财产的安全，促进经济社会的发展。

从法律上明确调整范围，理顺监管体制，落实企业安全主体责任，从制度上、源头上有效防范、减少和遏制特种设备重大事故的发生，以保障人民生命财产的安全。

第二条 特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。

本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。

国家对特种设备实行目录管理。

特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。

【释义】本条是关于特种设备安全法适用范围、特种设备的定义及特种设备目录的规定。

一、本法规定特种设备安全法适用的范围包括生产(包括设计、制造、安装、改造、修理)、经营、使用、检验、检测及其监督管理
(一)将特种设备生产、经营、使用及检验、检测的安全工作纳入本法的调整范围，这是保证设备安全行之有效的手段。

例如，锅炉压力容器事故往往是在使用时发生，其原因与所有环节都会有关。

由于锅炉压力容器安全问题涉及的因素是多方面的，各环节之间相互关联，互相影响。

如设计、制造时，不但要考虑设备本身的安全要求，而且要考虑安装、使用、检验等环节的要求。

对事故正确的分析，又能促使各个环节工作的改进，是建立和完善相应安全法规、标准的基础。

从大量的事故教训和国外的经验，都可以得出这样的结论：要有效地防止事故，必须对特种设备的主要环节进行严格的管理，并由专门机构对这些环节统一实施安全监督管理。

对这类设备的监督管理，虽然世界各国在体制、方式和范围上有所区别，但在原则、性质和做法上基本一致。

通过几十年的实践和总结，并借鉴国外经验，我国逐步形成了一整套与国际通行做法基本一致的、又适合中国国情的特种设备安全工作制度。

本法将特种设备的经营纳入监管范围，主要是考虑到市场经济的发展，作为独立进行的销售、出租活动越来越发达，也影响到特种设备的安全。

另外，将进出口作为经营活动的范畴，是由于经营活动变化较大，而且不像生产、使用等环节需要具备一定的条件，故没有对特种设备经营活动设定行政许可，经营者只要按照国家规定取得工商营业执照，依法经营即可。

（二）特种设备安全监督管理
1.特种设备安全监督管理包括：特种设备安全监督管理部门对特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构实施的监督检查、行政执法和行政许可的实施、事故的调查处理等。

2.特种设备安全监督管理的规定，一是体现依法行政，规范监督管理者的行为，要求特种设备安全监督管理部门依据本法实施安全监督管理、行使法定职权；二是体现任何单位和个人都不能置于法律法规之外，包括监督管理者的行为都应在法律规定的范围内实施，既不能越权，也不能不作为。

二、特种设备定义
本法所称特种设备是对人身和财产安全有较大危险性设备的总称。

除具备“涉及人身和财产安全较大危险性”这两个基本特征的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内机动车辆八类设备外，本条又规定了“法律、行政法规规定适用于本法的其他特种设备”使特种设备调整范围不仅限于通常所讲的“八类设备”，即其他法律、行政法规规定适用本法的设备，也应视为特种设备。

另本法授权国务院对特种设备采用目录管理方式，由国务院决定将哪些设备和设施纳入特种设备范围。

对不纳入目录管理的核设施、航空航天器和军事装备上使用的特种设备，本法第六十四条规定由国务院和中央军事委员会依照本法制定实施办法。

在本法第一百条进一步明确了铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备以及民用机场专用设备安全的监督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，有关部门应当依照本法和其他有关法律的规定实施。

三、特种设备实行目录管理
《特种设备安全法》规定适用于本法的有锅炉、压力容器（含气瓶）、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内机动车辆等8类特种设备。

本法授权国务院对特种设备采用目录管理方式，由国务院决定将哪些设备和设施纳入特种设备范围。

以目录的形式明确实施监督管理的特种设备具体种类、品种范围，是为了明确各部门的责任，规范国家实施安全监督管理工作。

四、特种设备目录的制定
（一）特种设备目录的确定
1.根据设备的危险性原则，特种设备的目录范围应该是潜在危险性较大，一旦发生事故容易造成群死群伤、重大经济损失和较大社会影响的设备。

对于发生事故只造成个体伤害，不影响公共安全的，按照设定的压力、容积、功率、速度等参数，将其排除在外。

如常压锅炉和容器、输送水和口径较小的压力管道等。

2.与国际惯例接轨的原则，我国实施监督管理的特种设备目录应当考虑当今世界多数工业发达国家通过颁布专项法律、授权专门机构实施国家强制性专项安全监督管理的设备；同时，在我国加入世界贸易组织后，及时制定并发布国家特种设备目录也是按照WTO的规则，对实施贸易技术壁垒需要公开和明确的需要。

3.遵循社会共识原则，在制定《特种设备安全监察条例》的过程中，就特种设备的范围和目录多次征求了国务院有关部门、地方部门和有关专家的意见，广泛听取了特种设备生产和使用单位的意见，进行了反复的调研和论证，根据《特种设备安全监察条例》列入目录的特种设备均是已基本形成共识的。

根据本法，重新制定目录，也要遵循此原则,还要考虑随着社会生活安全的需求和变化，特种设备安全监督管理的新要求，及时进行调整。

（二）特种设备目录由国务院特种设备安全监督管理部门提出，报经国务院批准，由国务院特种设备安全监督管理部门发布实施。

在上报国务院的特种设备目录时，是根据本法明确规定的锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆这八种设备和其他法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备，列出特种设备的种类（包括压力管道元件）的相应类别。

第三条 特种设备安全工作应当坚持安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则。

【释义】本条是关于特种设备安全工作应当遵循的原则规定
一、坚持安全第一的原则
特种设备安全如同生产安全一样，所有的工作都是将安全放在第一位，其中人的生命是首要的重中之重，这也是社会进步的表现。

特种设备安全工作涉及到各方面的利益，尤其是经济利益，因此也会产生矛盾。

比如，强化特种设备设备的安全性能，会因增加强度和刚度,来增加材料，会为保护安全,设置安全保护装置，会为加强可靠性,进行破坏性的型式试验等，这些措施都会增加设备本身的成本；采取许可、要求建立质量保证体系、加强人员培训考核、强化运行管理，实行监督检验就会增加管理成本。

在处理这方面的矛盾时，首先确保的是设备的安全性，也就是常说的安全一票否决权。

比如，自动扶梯，因有儿童上行时在其三角地带碰撞被夹而身亡，则需要规定所有自动扶梯的该地带,必须加装防夹固定的挡板。

对这样一种少见的事故、采取这种普遍的措施，经济上来说也许有人认为不值得，但是人的生命是最宝贵的，
是无法用经济价值来衡量的。

只要特种设备有可能造成人身伤亡，甚至包括人为的行为，我们都要从特种设备的结构、强度和刚度、运行的可靠性上,采取一切能够采取的措施，包括人为行为可能造成事故的情况，采取多种安全保护装置，来防止事故的发生。

二、预防为主的原则
特种设备安全工作包括事前预防和事后处理两个方面。

防止事故的发生是最根本的一种要求，事前预防是防止事故发生的有效措施，前后处理是将事故造成的损失降低到最小程度。

特种设备的事前预防就是将所有能够造成事故的因素，从设计、制造、安装，以及改造、修理、使用等都要考虑到，并且采取必要的技术、行政、管理等手段和措施，使其达到安全使用的目的。

由于科学技术、管理水平发展过程中，人们认识的局限性，完全不出事故还是不可能的，但是应当力争将事故保持在可控范围内，并且避免发生重特大灾难性事故。

在特种设备的安全工作中，经过历史血的教训，人们总结了比较完善的监督管理方式，制定了基本的安全要求，采取了比较严格的监督管理方式，包括强调生产企业的质量管理、安全管理，设立专门机构采取资格许可、监督检验、定期检验措施等等，其目的就是预防事故的发生。

我国特种设备安全工作三起两落的历史证明，削弱或者放松了事前预防的这些措施，事故就会上升。

我们从上世纪70年度万台设备7.9起事故，下降到目前的万台设备0.5起事故，来之不易。

事前预防的各种有效的措施应当坚持，并且要及时适应特种设备的工作形式。

三、节能环保的原则
坚持安全第一原则，不是说不考虑其他方面，特别是节能和环保。

特种设备中有一些设备本身就是高耗能设备。

比如锅炉，它是重要的能源转换设备，也是能源消费大户和重要污染源。

2010年我国原煤产量32.4亿吨，锅炉用煤达23.8亿吨，占全国煤炭产量的73.4%。

与发达国家相比，我国锅炉特别是燃煤工业锅炉的能效水平较低，后者平均运行效率仅为65%～70%。

“十一五”期间，我国燃煤工业锅炉每年耗煤约6亿吨，按照国际先进水平，若提高10％～15％的热效率，仅此一项，每年就能节约6000万吨～9000万吨原煤。

另外，我国电站锅炉年消耗煤炭已超过17亿吨，虽然能效水平相对较高，但是由于耗煤基数巨大，技术与管理水平参差不齐，仍有较大节能空间。

另外，还有换热压力容器。

它是石油、化工、冶金、电力等高耗能行业中广泛应用的能量交换设备。

目前，这四大行业在用换热压力容器25万台左右，年回收热量（主要是二次能源）折合标准煤约7亿吨，换热效率仅为60～70%，如果将上述四个行业中50%的换热压力容器更新为换热效率达到80～85%的高效换热器，则每年多回收的热量可折合4000万吨标准煤以上。

在特种设备设计时，如果在保证安全的前提下、尽量考虑到材料的使用、结构的合理、锅炉运行方式的科学等等，就会使特种设备达到即安全又节能环保的要求。

在历史上，我们也曾经提倡并且也规定了一些节能环保措施，如限制制造使用手烧锅炉、推广先进的锅炉燃烧装置等。

根据《中华人民共和国节约能源法》第十六条“对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节能审查和监管”的规定，负责特种设备监督管理的部门，制定了高耗能特种设备节能管理办法，结合实施的安全监督管理工作，开展了设计文件节能方面审查、能耗测试等工作。

除特种设备用材的减少、锅炉能耗的降低、本身就是对环保做出贡献外，特种设备的生产工艺、使用管理同时影响环保。

如特种设备的热处理、除锈喷漆、无损检测、燃料的处理等。

这些都应当在进行安全监督管理工作中，将节能环保密切结合。

四、综合治理的原则
要做好特种设备安全工作，涉及生产、经营、使用单位和检验检测机构的责任、诚信、服务意识，涉
及检验机构的技术水平和能力、政府监督管理和执法能力，涉及全社会的安全意识，需要各方协同，通过教育、道德以及经济、行政和法律手段来达到保障安全的目的，就是我们常说的综合治理。

综合治理要贯穿在整个安全工作中，有些也需要针对普遍存在的问题、典型事故，有针对性的集中开展治理工作。

第四条 国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。

【释义】国家对特种设备生产、经营、使用环节安全的监管模式的规定
一、特种设备的分类安全监督管理
（一）分类监管是针对按照特种设备本身的特性和使用风险不同，采取不同的监管制度和措施。

比如，根据特种设备的特性，对压力容器、压力管道等实施设计单位许可制度，而对锅炉、大型游乐设施等采取设计文件审查制度等。

再如，根据监管力量，可以采取的有重点的一种监管。

这种监管方式，在不同的历史时期也有不同，会作为一种监管和整治的重点。

如同一种设备（危险特性一样），由于使用地点不同（事故造成的危害不同），因此监管的重点就不一样。

同样一种设备、同一个地点，由于使用时间不一样，监管方式也不一样。

比如上世纪80年代前，我国锅炉、压力容器事故多发的原因主要是设计、制造质量存在问题。

经过对设计、制造资质实施许可、产品监督检验，消除了产品粗制滥造的乱象，因产品质量而发生事故的严重局面得到改观。

这几年，使用环节是发生事故的主要环节，因此采取有针对性的措施、针对不同的情况，按照事故风险进行分类监管是十分必要的。

（二）分类监管体现了科学监管的原则。

除了针对不同的性能以外，也是针对特种设备数量激增、监管受限设置的一种监管模式。

我国专业的监管人力只有3万多人。

如何使有限的行政力量抓好关键环节，确立重点监管的特种设备，是《特种设备安全法》确立分类监管的原则，就是重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。

下一步，特种设备监督管理部门还将进一步研究落实特种设备分类监管制度，科学界定，把握重点。

对八大类设备中的承压类设备与机电类设备监督管理，各有侧重，不断探索设备、单位、地区分类监管、重点监管的新措施、新手段。

二、特种设备的全过程安全监督管理
首先，对特种设备实施全过程的安全监督管理，从宏观方面看是指企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用多元共治的全面监督管理。

抓好特种设备安全工作，质检系统责无旁贷，要积极发挥质检部门职能的整体优势，确保特种设备质量安全。

同时抓好特种设备安全工作，离不开各级政府的坚强领导和协调组织，离不开各有关部门的大力支持和配合。

抓好特种设备安全工作，还要充分发挥社会公众监督的作用。

其次，从微观方面看，特种设备安全涉及生产、经营、使用、检验检测，因此，必须对涉及安全的各个重要环节，实施监督管理。

主要包括特种设备的设计、制造、安装、经营、使用、检验、修理、改造等涉及安全的各环节。

实施全过程的监督管理是保证设备安全的行之有效的手段。

例如，锅炉压力容器事故往往是在使用时发生，其原因与所有环节都会有关。

由于锅炉压力容器安全问题涉及的因素是多方面的，各环节之间相互关联，互相影响。

如设计、制造时，不但要考虑设备本身的安全要求，而且要考虑安装、使用、检验等环节的要求。

对事故正确的分析，又能促使各个环节工作的改进，是建立和完善相应安全法规、标准的基础。

从大量的事故教训和国外工业国家的经验，都可以得出这样的结论：要有效地防止事故，必须对特种设备的各个环节进行严格管理。