实现农民增收的根本途径与政策选择

实现农民增收的根本途径与政策选择

作者：李国祥

来源：《中国经贸导刊》2009年第11期

改革以来，中国农民增收的主要途径：农业产出增加、农业结构调整、农产品价格上升、农村非农产业发展、农民财产性收入和政策转移性收入来源增加。大致来看，在现有条件下实现中国农民收入较快增长的困境主体表现在增产增收的矛盾、农民工就业条件不够理想、政策性转移收入面临财政预算约束以及农村低收入群体增收缺乏有效途径等难题。从根本上说，这些困境的突破主要依赖农业的现代化、国家经济的发展和体制改革的深化。

一、农业增产与农民增收矛盾的解决有赖于农业要素市场化和农业现代化

农业产出和农产品贸易条件是影响农民收入的两个基本因素。改善农产品贸易条件，增加农业产出，就会带来农民增收。但是，现实中经常碰到农业增产与农民增收的冲突。解决农业增产和农民增收之间矛盾的根本途径是提高并改善国家对农产品市场的宏观调控能力。

(一)扩大农业生产规模需要激活农村要素市场

总体上说，在农产品贸易条件不变的前提下，扩大农业生产规模，增加农业产出，就意味着收入的增加。适度规模是实现农民收入翻番目标和保证专门从事农业生产的农户获得与城镇居民相均衡收入的前提。国外发达国家城乡居民收入没有明显差异，对于专门从事农业生产的家庭农场来说，关键是农业生产规模足够大。比较而言，中国农户农业生产规模普遍偏小。中国将来要实现城乡居民具有均衡性收入水平，必须解决农业专业户扩大经营规模的制约因素。

不同农产品的生产，扩大规模所依赖的要素具有相当大的差异。扩大粮食生产，需要能够获得足够多的耕地。蔬菜和花卉等园艺产品需要足够数量的劳动力。而规模化养殖需要相对较多的资金和技术。

无论从事哪类农产品的生产，农户要扩大规模都普遍面临着较大的约束。从事粮食等耕地密集型农产品生产，单个农户要能够获得足够多的耕地。在中国，家庭联产承包责任制是农村的一项基本制度。耕地承包时基本上是按农村集体内人均分配的，并且根据现有相关法律法规和政策规定，农民与集体的耕地承包关系长久不变。在现有政策框架下，只有农民之间通过协商流转耕地才具有合法性。

农民之间农用土地流转尽管具有合法性，但是中国农村现实经济生活中土地流转面临很多困难。根据中国现有条件，一方面，农村总体上缺乏流入耕地的农户，另一方面，农民间耕地

流转的交易费用过高。显然，耕地流转后可能面临多种风险，更是制约着农地流转。这些制约因素使得适度规模经营的推广往往只具有理论意义。

在中国，制约农业适度规模经营的因素不仅是农用地流转困难，而且资金、高素质劳动力等的获得性都相当困难。农村金融体系极不完善，农民贷款难长期困扰着农民扩大农业生产的规模。

破除农业规模经营的制约，最重要的是尽快在农村建立完善的农业生产要素市场。要彻底改变长期压抑农村要素市场的政策，打破城乡完全分割的要素市场，让农地流转市场、资金市场和农业劳动力市场活跃起来，通过要素充分流动实现农业规模经营，增加农业生产者的收入。

(二)提高农业生产率需要走中国特色现代农业发展道路

在现代化进程中，不断提高生产率是缓解城乡居民收入差距不断扩大的重要途径。与工业化相比，农业是一个传统性产业，农业生产率的提高相对较慢。受农业经营规模扩大比较困难等因素的制约，农业劳动生产率提高得更慢。

中国农业发展中土地等要素生产率提高相对明显。正是由于土地生产率的大幅度提高，使中国用占世界9％的耕地，养活了占世界22％人口的吃饭问题。但是，只提高土地生产率而没有相应提高农业劳动生产率所带来的农业增产不增收的问题越来越突出。

农业劳动生产率低，是制约农民收入水平提高的根本性经济原因。2007年，中国第一产业增加值占国民经济比重11％，而从事第一产业的劳动力占到全社会的40％。解决农业劳动生产率偏低问题，不是农业发展自身能够解决的。从长远看，只有中国进一步城镇化、工业化和非农化，才可能为农业劳动力转移提供更多的非农就业机会。除此之外，中国必须走具有特色的农业现代化道路，才能将农业劳动生产率的提高和土地等稀缺要素生产率的提高统一起来。

(三)改善农产品贸易条件需要加强国家对农产品市场的宏观调控能力

农业增产农民增收矛盾始终影响着我国农业政策的选择，因为在市场经济中几乎不可能找到只影响农产品价格而对农产品产量不起作用的政策来。

近年来实施的一些粮食安全重大政策在粮食供求形势发生明显变化后面临着新的选择。如粮食最低收购价政策，是继续扩大实施范围和强度还是淡化最低收购价政策?随着粮食收购数量的增加，一些地方的仓容压力问题突出。再如，近年来实施的各类补贴政策，如果目的在于解决粮食生产的比较效益偏低问题，那么这种补贴一般都会有粮食增产和收入的效应，此类补贴方式在粮食供过于求和粮价持续下跌情景中会面临两难境地。补贴越多，粮食生产越多，粮食过剩越多，粮价下跌越多，粮农减收幅度也越大。补贴往往难以解决粮食生产的比较效益偏低问题。

自1983年以来，我国在粮食(以及其他农产品)增产与农民增收之间时常处于矛盾之中。农产品供求关系紧张，价格上涨，国家增加财政支农力度，并采取提高价格和增加补贴等政策，大力发展农业，直到农产品供求关系改善，这个过程是农民增收相对较好的阶段。而当农产品市场受到外部冲击影响的时候，如宏观紧缩政策、亚洲金融危机，农产品供求关系将由偏紧很快较变为相对宽裕，市场价格回落直至下跌，农业增产与农民增收的矛盾就会不断地尖锐起来。这一轮美国金融危机已经对我国经济增长的影响开始显现，农产品价格开始出现显性回落，农民销售农产品困难的问题越来越突出。能否很好地应对这次美国金融危机冲击及其我国经济增长放缓对农业经济的影响，需要我们做好事前调控。

国家应将农业宏观调控的焦点置于主要农产品的核心产区。总体上看，我国农业生产能力并不会形成严重过剩的状况。每轮农产品价格下跌和农产品卖难，主要是需求减少，供给相对充足，导致少量的供求剩余。13多亿人口，每人每月少吃1斤粮，就会减少约80亿公斤的粮食消费，占粮食总产量的1.5％。研究表明，如果收入预期不好，居民“节衣缩食”倾向仍然存在。如何解决不足常年产量5％的过剩问胚，应成为明年政府调控的重点。农业结构战略性调整已形成了我国农产品区域化生产。这为国家有针对性地调控农产品提供了可能。我们不能对所有农产品宏观调控采取像粮食一样建立国库，但是我们能够在各类农产品集中产区采取有效措施，实现有计划地生产或者收购，保证市场上主要农产品供求的紧平衡。

二、非农收入增长不利条件的改善有赖于国家经济的发展和二元体制的突破

(一)增加工资性收入需要不断改善农民工就业条件

非农就业机会是提高农民收入的最有效途径。研究表明，东部地区农民收入水平相对较高，增长相对较快，重要原因是劳动力资源得到更加充分有效利用，工资性收入的贡献大。从发达国家开辟农村居民收入的来源看，也主要是增加非农收人。

农业劳动力转移不但有助于增加农民自身收入，而且也是国家工业化所必需的重要资源条件。正是中国大量相对廉价的农村富余劳动力转移为国家工业化加快推进提供了条件。

长期以来，中国农民工的工作和生活条件极其恶劣。农民工不但工资低，而且曾经长期得不到提高。农民外出务工除了工资水平相对较低外，还长期在权益方面得不到保证，受政策歧视。农民工的职业病、工作环境恶劣，安全事故时有发生等突出问题还很难得到有效解决。从某种意义上来说，中国工业化的推进往往是以牺牲农民工权益为代价的。

自2008年以来，中国实行了新的《劳动法》。这部法律在改善农民工就业环境中确实发生了重要作用。但是，在世界性金融危机冲击下，各地用工企业普遍感到劳动力成本的压力。解决农民工的就业条件与国家工业化，甚至城镇化之间矛盾就是要寻找到新的平衡点，既要使