财政体制的演变

财政体制的演变
60年来，中国财政体制经历了计划经济时期的高度集中、统收统支，也经历了改革开放后的“分灶吃饭”、各类包干制，最终在1994年作出了建立分税制财政管理体制的选择。

（一）中央高度集中夹杂不成功的短期下放权力（1949～1977年）
新中国成立后，适应政治经济形势的发展，在财政体制合理化方面一直进行着不懈的探索。

1950年，鉴于新中国成立初期百废待兴而财力分散薄弱的矛盾，建立了高度集中的“统收统支”财政体制。

在第一个五年计划（1953～1957年）期间，为发挥地方的积极性，实行划分收支、分级管理的财政体制，在集中的前提下给予地方一些财政权限。

在“大跃进”期间，下放财权和财力，实行以收定支的财政体制。

进入经济调整时期，为适当集中财权财力，实行总额分成，一年一变的财政体制。

1968年，在社会经济秩序较混乱的情况下，曾恢复高度集中的收支两条线体制。

1971～1973年，适应经济体制“大下放”，曾实行收支“大包干”体制。

1974～1975年又将“大包干”财政体制改为“收入按固定比例留成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的财政体制。

1976年，为改变中央财政缺乏足够调剂能力的状况，又改行“收支挂钩、总额分成”的办法。

但是，1976年以前财政体制变动中的多次探索，一直没能改变财政体制的“高度集中”特征和形成相对稳定的体制模式。

（二）从“分灶吃饭”到包干制（1978～1992年）
1978年党的十一届三中全会以后，中国进入改革开放的新时期，渐进式改革得以启动，除了农村、企业的微观试验，特区的局部试验之外，宏观层面是在财政这一分配领域，以“分灶吃饭”的分权改革作为突破口率先动作，后续各项改革的空间得以陆续打开。

1978年以前，财政体制虽经多次变动，但都是以高度集中为主要特征，后期相对稳定的体制形式是“总额分成，一年一定”。

1979年，作为解决传统体制“管得过多，统得过死”问题的突破口，财政体制改革以“分灶吃饭”来扩大地方政府的经济资源支配能力，中央决定从1980年开始，实行“划分收支、分级包干”的新财政管理体制，并根据各地区的不同情况实行四种不同的办法。

1985年，在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支，分级包干”，即把财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入，而在支出划分上则基本维持原有的体制格局。

1986年后，中国财政收入占国民收入的比重大幅下降，中央财政收入占整个财政收入的比重也不断下降，使得中央财政连年出现较大赤字，宏观调控能力日益削弱。

为此，1988年，与国有企业普遍推行承包经营责任制相呼应，中国又开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等，这一体制一直实行到1993年。

1980～1993年间的财政管理体制，虽然名称各不相同，但就实质内容而言，都是一种“财政承包制”。

这一时期，是中国从计划经济向市场经济转型中由量变到质变的积累期和试验期。

在整体经济体制改革“摸着石头过河”的背景下，财政改革不可能一步走向清晰的、与市场经济体制准确对接的体制形态。

由于多种体制并存和分权过程中的中央与地方“一对一”谈判机制，难以解决财政体制的规范性、透明化和可持续问题，因而导致国家财政收入占国内生产总值、中央财政收入占全国财政收入的比重下滑过多，以致政府行政能力和中央政府调控能力明显下降。

这为其后的分税制财政体制改革埋下了伏笔。

（三）“分税制”开启财政体制改革新纪元（1993年至今）
1992年邓小平同志发表南方谈话后，中国确立了以社会主义市场经济体制为改革目标模式，逐步建立社会主义市场经济体制的基本框架，以后又进入市场经济体制的全面建设和完善时期。

自中国明确实行市场经济体制后，财政改革也确定了实行分税制的基本思路，经过一段时间的准备之后，财政方面于1994年进行了带有里程碑意义的制度改革，即实施经济性分权的“分税制”财政体制，以事权的划分为基础来划分中央与地方政府间的财政支出，按税种的归属来明确中央与地方政府间财政收入的范围，同时辅之以财政转移支付制度。

其后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些后续的调整和变动，如改变企业所得税按照行政隶属关系共享的做法，而按比例进行分享，等等。

并致力于改进省以下财政管理体制，开展“省直管县”、“乡财县管”的改革试验，创新缓解县
乡财政困难的机制，推出“三奖一补”举措，并努力改进和加强转移支付，致力于推进基本公共服务均等化。

不断完善公共财政支出体系，增强公共产品与服务的供给保障能力。

与财政承包制相比，分税分级财政管理体制是一种更为规范和合理、能够适应市场经济要求的财政管理体制，在“二位一体”地正确处理中央与地方、政府与企业两大基本经济关系的同时，建立了财政收入的稳定增长机制，为实现中央财力的较快增长、发展资金向下流动的较规范的转移支付制度，按市场经济要求理顺财政分配机制打下了基础。