公共政策本质属性谱系初探

公共政策本质属性谱系初探

［收稿日期］2007－04－24

［摘要］已有的研究成果认为，公共政策的本质属性为公共性。这一结论不够全面，公共政策的本质属性体现为一个谱系，除了最根本的属性——公共性外，公正性、公开性、公平性也是其基本属性。

［关键词］公共政策；本质属性；谱系

一、引言

当代政策学认为，公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府的大型规划、具体行动计划及相关策略。〔1〕（P25）它是国家公共权力运行的具体体现，是政府实施公共管理的重要途径，是政府维护公众利益的主要手段。当前政治学与政策学关于公共政策的概念、特征、分类及主体和客体等方面的研究已深入展开并取得了丰硕的理论成果。但是，学界对公共政策的本质属性缺乏必要的、深入的探讨，已有的这方面的研究成果也不够全面，更鲜有关于公共政策的本质属性谱系的基本共识。我们认为，对公共政策本质属性的全面把握不仅是公共政策学科进一步发展的需要，而且关系到现实社会公共政策的制定、执行、评估等各个过程及其价值取向、实际效果等问题。因此，本文拟在学界已有成果的基础上，对公共政策的本质属性作一尝试性的探索，并试图描绘出其谱系。

二、公共政策的公共性

公共政策的公共性体现在其公益性上，公益性关涉公共政策的价值取向问题。公共政策的政策问题都来源于公共

领域，其目的是分配社会的基本的善，解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序，实现社会公平与正义，因此，公共政策的价值取向只能是公共利益，也就是说，公共政策的公益性就体现在它是为了实现公共利益与长远利益而非私人利益或小团体利益和眼前利益。公共政策是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团的特殊利益服务，政府及其公共政策实现公共利益的能力和程度，是判断和评价政府及其政策的正当性、有效性的基本标准。〔2〕(P107）

因此，公共性之于公共政策，是公众在公共领域的政策表达，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。作为公共权力机构的政府来说，它是公民权力的代理者，它按照公民的意愿和利益，面向社会共同需要，提供公共物品，维护公共秩序，规范公共交易，满足多数和保护少数，由此制定和实施公共政策。公共性相对于公共政策主体政府而言，表现为如下几个方面：从基本理念上讲，“公共性”是指公共政策在制定与执行的过程中，应着眼于社会发展长期、根本的利益

和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在政治过程层面上，“公共性” 意味着公共政策在涉及提供公共物品和公共服务的行动中存在着有效的决策参与通道和决策机制；在道德层面上，“公共性” 规定了公共政策的制定主体必须具备公共人格，从而防止公共政策违背公共利益，偏离其公共性，成为社会某一利益集团获取垄断利益的工具。〔3〕

公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值，成为公共政策分析的基本理念和核心精神。学术界当前关于公共政策的本质属性的研究普遍集中在公共性这一点上，但笔者以为，除了公共性这一本质属性外，公正性、公开性、公平性也是公共政策本质属性谱系中的组成部分。

三、公共政策的公正性

公共政策的公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念和范畴之一，也是公共政策的基本价值观念之一。理性而又科学的决策是公共政策制定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P·荻辛曾描述了公共政策所追求的五种理性：(1)技术理性，即公共政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题；(2)经济理性，即公共政策是否以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；(3)法律理性，即评定公共政策是否符合成文的法律规范和各项先例；(4)社会理性，即断定公共政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致；(5)实质理性，即政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突问题。〔4〕(P59）

按照科学理性的原则，公共政策的标准只能是建立在“合理性“的基础之上，不应当也不可能是最佳的，而只能是满意的或次佳的。按照科学理性的原则进行公共政策决策时，要求决策者具有丰富的经验、广博的知识、高超的智慧、英明的谋略，搜集的资料信息力求准确、全面、客观，并能重视数字和数据，尽量建立数学分析模型，数理逻辑推理严密，对未来的预测尽量减少不确定性。按照科学理性原则进行公共政策分析时，政策分析人员能够站在客观、中立的立场上，运用熟练的专业知识和专门的方法与技术，准确地评定公共政策的效果、效率和效益，并就公共政策失效作出正确分析，从而科学地对“政策病理”进行诊断。罗尔斯认为，“公正防止了偏见和自私的歪曲，知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价。〔5〕(P185）

同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。公共政策是政治系统或公共权力机构协调和平衡公众利益的途径与手段。任何公共政策要能让公众接受，并在实际生活中发挥作用，就必须从内容到形式都是合法的。所谓内容的合法，是指公共政策所规定的行为准则、所施行的计划措施，能使公众利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，能被公众认可和接受；所谓形式的合法，是指公共政策的制定、执行、评估，必须是法定主体按照法定程序进行的活动。公共政策只有在内容与形式上都具有合法性，才能发挥应有的效力与效益。〔6〕(P41－42）没有公正性，也就无从谈起合法性；没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也因此丧失了存在的基础。

四、公共政策的公开性

公共政策的公开性指公共政策在公共领域中的开放性和透明度。〔7〕在公共领域或公共空间内，公众通过公共理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。“在一个自由的国度里，每个人都认为他和一切公共事务有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。对于公共事务，他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注和猜忌；通过使这些事务成为他们的思想和发现的日常话题，大量的成员获得了一种相当不错的知识，有些还获得了相当重要的知识。”〔8〕(P112）

由此可见，公众具有对公共政策及一切重大公共事物的知情权、参与权与监督权。公共政策的公示，有助于政府的意志自由得以落实，并能够正确地利用大众传播媒介开展政策动员，使公众知晓政府的意图和国家重大事务活动，从而激发公众的劳动热情和落实政策的积极性。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见，能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过特定规则决定政策的选择，决定政府公共物品或公共服务的提供。公众具有对公共政策的话语权力，能够形成强大的公众舆论，围绕公共政策的善与恶、对与错、利与弊等问题进行讨论，能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，可能迫使政府采取修改与调整、退出与终止的政策行为。这时，公众舆论的压力就成为公共政策的一种评判和治疗手段，公众在此过程中获得了一种参与的权力和监督的权力，但他们还不会充当正义和幸福一致性的保障者的角色。也就是说，公众舆论应当追求合理化，而不是集体偏见。从一定程度上讲，公众舆论本身也需要审议公开化。因此，除法律特别规定需要保密的外，现代公共政策讲究其过程的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，强调公众舆论监督。只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众的利益。从一定意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公

众的愿望和利益在公共领域之中的公开表达。

五、公共政策的公平性

公平性指公共政策所体现的平等观。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，社会和经济的不平等只有在有利于以往受惠最少者时，才是正义的。〔9〕(P14）公平管理学派认为，公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡，同时，公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。马克·路希夫斯基认为，平等可以包含三层意思：第一层意思是政治平等，政治平等指的是投票的平等，每个人都有选举投票权；第二层意思是机会平等，应该给予每个人发展其潜能的机会；第三层意思也是最充满争论的结果平等，比如通过累进所得税而进行的社会再分配等。〔10〕(P28）

因此，公共政策的公平性可以从三方面理解：首先，平等的理念之于公共政策应该是满足大多数人的利益，同时要兼顾和保护少数人的利益和诉求。“满足