《深圳市基本生态控制线管理规定》解读

《深圳市基本生态控制线管理规定》
解读
一、 什么是基本生态控制线？
基本生态控制线是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合我市实际情况划定的生态保护范围界线。

落实科学发展观，走可持续发展道路，统筹考虑生态保护与经济发展，深圳市划定基本生态控制线，在全国尚属首次。

基本生态控制线由多个控制点连续组成，其控制范围由基本生态控制线围合而成或由基本生态控制线与广东省人民政府民政部门编制的行政区域界线围合而成。

基本生态控制线范围内的土地面积为974平方公里，公众可通过市规划局网站（）查询其具体范围。

基本生态控制线范围图是《深圳市基本生态控制线管理规定》的组成部分，与其具有同等法律效力。

从2005年11月1日起施行。

二、 为什么要划定基本生态控制线？
生态安全已成为国家安全的重要组成部分，世界各国都非常重视生态建设和环境保护，都把保护环境放到决定人类的生存与发展的高度。

在约翰内斯堡2002年可持续发展世界峰会上，建设生态城市被公认为各国政府向可持续发展努力的一个具体行动。

随着深圳社会、经济的快速发展，城市建设用地的持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，城市生态资源面临巨大压力。

通过划定基本生态控制线并向社会公布，可以对基本生态控制线范围内的土地强制性地进行严格保护，接受全社会的监督。

此举是贯彻“十六大”提出的科学发展观的具体体现，是实施深圳市委、市政府确定的建
设生态城市战略目标下的具体行动，也是建设和谐深圳、效益深圳的重要举措，对深圳未来的可持续的发展意义重大而深远。

三、 基本生态控制线划定的依据是什么？
基本生态控制线的划定主要是以有关法律法规和已批准的城市规划为依据，同时参考了国内外有关生态城市的建设标准而划定的。

在法律法规方面，主要依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《基本农田保护条例》、《广东省风景名胜区条例》、《深圳市城市规划条例》、《深圳市生态公益林条例》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》和《深圳经济特区环境保护条例》等。

在城市规划方面，主要依据了《深圳市城市总体规划（1996-2010）》、《深圳市土地利用总体规划（1997-2010）》、《深圳市近期建设规划（2003-2005）》和《深圳市绿地系统规划》等。

在建设标准方面，主要参考了联合国有关组织提出的生态城市绿地覆盖率应达到50%、居民人均绿地面积90平方米的指标；《深圳市城市规划标准与准则》确定的全市城市绿地率应不小于45%、城市绿化覆盖率应大于50%的指标；以及按照碳氧平衡原理测算得出的深圳城市发展所需城市建设用地和生态用地最适合的比例分别为 40% 和 60%的结果。

在相关城市比较方面，主要比较了香港、新加坡、北京、上海等城市的生态绿地建设水平，其中香港现状建成区外围非城市建设用地占城市总面积的83.3%；北京、上海规划建成区外围非城市建设用地占城市总面积的比例分别为93.2%和76.3%，而新加坡全国绿地率高达58.7%。

从与以上四个城市的相关数据比较来看，深圳整个城市的土地开发利用程度已经非常高，剩余的生态资源已经是十分珍贵和有限，要达到生态城市建设标准，除了要妥善保护好基本生态控制线内的土地，还需要在
城市建设中大力加强绿化建设，提高建成区的绿化水平。

四、 基本生态控制线内包含了哪些土地？
基本生态控制线内的土地主要是有关法律、法规和规范中明确的必须保护的土地，小部分是城市规划中为保持城市布局结构的合理性而确定的需要加以控制的土地。

具体是由以下几类土地叠加而成：
（一）一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园
依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《基本农田保护条例》、《广东省风景名胜区条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等相关法律、法规，上述各类型区域的土地在各相关主管部门制定的控制线或编制的专项规划中，其规模及空间范围均有明确规定，均属于法定必须妥善保护的土地。

（二）坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地
根据国家《城市用地竖向规划规范CJJ83-99》的要求，坡度大于25%的城市用地不适宜进行开发建设；此外，为保持深圳特有的地形地貌特征不被改变，保护好山地动植物资源不被破坏，考虑到深圳北高南低的地形条件，将城市建成区外围特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地纳入基本生态控制线。

（三）主干河流、水库及湿地
主干河流、水库及湿地是城市生态系统的重要组成部分，对调节生态系统与维护生态平衡均具有十分重要的作用，依据《湿地公约》、《中华人民共和国水法》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》的要求，将主干河流、水库及湿地纳入基本生态控制线进行管理是十分必要的。

（四）维护生态系统完整性的生态廊道和绿地
深圳的城市建设从一开始就确定了组团式发展的城市结构，组团与
组团之间用绿化带加以分隔，既保持了组团发展的相对独立性，又避免了城市的连片无序蔓延，同时也加强了各生态系统之间的联系，这一规划理念在深圳各阶段发展过程中均得到了很好的贯彻执行，在《深圳市城市总体规划（1996-2010）》、《深圳市绿地系统规划》中对其功能、作用与位置均有明确规定。

（五）岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域，以及其他需要进行基本生态控制的区域
以上几类土地相互叠加组合，构成了我市大型区域绿地的背景和相互联系的生态廊道，并形成了一个完整连续的生态体系。

其中上述1、2、3、5项基本为有关法律、法规和规范中要求必须保护的土地，要素经图形叠加总面积约为890平方公里，占基本生态控制线内土地总面积的91%；第4项是城市规划中确定的必须保护的土地，总面积约为84平方公里，占基本生态控制线内土地总面积的9%。

部分零散分布在建成区内部的城市公园、处于城市规划建设区内或已签定土地使用权出让合同的用地等虽符合以上划定条件，但为了兼顾生态系统和规划建设区功能的完整性以及已批用地的历史延续性，并非全部纳入基本生态控制线范围内。

五、 基本生态控制线是怎样划定的？
基本生态控制线的划定由市规划局按照《深圳市基本生态控制线管理规定》要求，经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段而划定的。

划定过程中，充分听取了社会各方面的意见和建议，体现出科学性、统筹性及公众参与性三大特点，彰显了现代政府注重公众参与的理念。

（一）草案编制阶段。

2004年8月，市规划局在经市政府批准的《深圳市近期建设规划（2003-2005）》初步划定的基本生态控制线范围基础上，结合实际，形成了基本生态控制线的初步方案。

随之，就初
步方案征求各区政府意见并进行了修改，形成了基本生态控制线划定草案，控制范围约为1027平方公里。

（二）意见征询阶段。

10月至12月，市规划局再次组织了划定草案的意见征询活动，与各区政府及其街道办、直属各部门等进行了更为广泛的交流与沟通，走访了宝安、龙岗区政府及其部分街道办，并进行了现场踏勘，按照修订原则对划定草案进行了调整完善，并将修订后的划定草案上报市政府，2005年2月1日，闫小培副市长主持召开专题会议，原则同意基本生态控制线划定草案和拟订的《深圳市基本生态控制线管理规定》，并提出进一步修改完善的意见。

会后市规划局根据专题会议精神，结合宝安、龙岗两区新提出的调整建议，对划定草案再次进行了完善，调整后的基本生态控制线范围约为984.7平方公里。

（三）公开展示阶段。

为充分征求公众意见，市规划局于6月29日至7月13日组织开展了基本生态控制线划定方案的公开展示工作。

公示期间，市规划局还邀请了市规划委员会非公务人员委员、市民代表、市政府相关职能局以及新闻媒体人员对基本生态控制线进行巡察，引起了社会各界的广泛关注。

公示意见中91% 赞成我市划定基本生态控制线，79%赞成或基本同意划定方案。

根据公示意见，市规划局对划定方案进行了完善并上报市政府批准，调整后全市基本生态控制线范围约为974.5 平方公里。

（四）上报审批阶段。

9月8日，市政府四届九次常务会议审议通过了基本生态控制线划定方案及其配套的《深圳市基本生态控制线管理规定》。

会后市规划局按照会议精神，对划定方案进行了局部微调，并报经市政府批准。

最终，基本生态控制线范围土地面积为974平方公里。

10月17日，深圳市市长许宗衡签发了第145号政府令，《深圳市基本生态控制线管理规定》及依照《深圳市基本生态控制线管理规定》划定的《深圳市基本生态控制线范围图》于2005年11月1日起颁布实施。

六、 基本生态控制线是否可以调整？
基本生态控制线是维护城市基本生态安全的底线，从维护规划与法
规的严肃性和权威性来说，原则上基本生态控制线是不可以调整的。

确因国家、省、市重大建设项目的实际需求，需要对基本生态控制线进行局部调整的，将按照最为严格的审批程序进行调整：首先市规划主管部门将依据国家、省、市重大建设项目相关批准文件，依法组织环境影响评价，编制基本生态控制线调整方案，并征求市政府相关职能部门和区政府意见；调整方案制定后，必须进行不少于30日的公开展示，并通过召开论证会、听证会等形式广泛征求各界意见；调整方案依据有关意见完善后，必须报市城市规划委员会审议；市城市规划委员会审议通过后，最后报市政府批准。

七、 基本生态控制线内的土地是否严禁进行建设？
除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外，禁止在基本生态控制线范围内进行建设。

道路交通设施由于要联系城市各功能片区，不可避免的要穿越部分生态区域；市政公用设施通常布置在远离规划建成区的地段，大型市政走廊要跨区域连通，也难免占用基本生态控制线内的土地；旅游设施和公园的建设与基本生态控制线无原则性冲突。

因此，上述四类建设项目在必须的前提下，可以在基本生态控制线范围内进行建设。

但在具体建设过程中仍需进行严格的控制与管理，要作为对环境影响重大的项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证，在规划选址批准之前应在市主要新闻媒体和政府网站公示，公示时间不少于30日。

已批准的上述建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项配套环保及绿化工程建设，严格控制开发强度。

对于基本生态控制线内在基本生态控制线颁布实施前已签定土地使用权出让合同但尚未开工的建设项目，将秉着尊重历史、现实可行的原则，由市规划主管部门重新审核。

准许建设的项目将严格控制开发强度与用地功能；但是对生态环境影响较大的建设项目由市土地主管部门依法收回用地并给予补偿。

八、 基本生态控制线内已建设的建筑物、构筑物该怎么办？ 根据统计，基本生态控制线内已建设的用地主要是零散的工业用地、原农村居民点等生活类用地、道路及市政等设施类用地、特殊用地、仓储用地以及其它用地。

为妥善处理上述各类型建筑物、构筑物与基本生态控制线的矛盾，针对其不同情况分类制定了处理办法：线内已建合法建筑物、构筑物不得擅自改建和扩建；线内的原农村居民点应依据有关规划制定搬迁方案，逐步实施，确需在原址改造的，应制定改造专项规划，经市规划主管部门会同有关部门审核公示后，报市政府批准；线内的违章建筑应作为严重违反城市规划的行为，由各有关部门结合现状分阶段制定拆除及恢复植被的处理方案。

九、违反《深圳市基本生态控制线管理规定》的建设行为将如何处理？
各相关职能部门将依照各自职权，加强基本生态控制线的巡查工作。

在基本生态控制线内进行各类违法活动的，由相关行政主管部门依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违反《深圳市基本生态控制线管理规定》在基本生态控制线内进行建设的，属于严重影响城市规划行为，按照《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《深圳市城市规划条例》第七十三条的规定，由相关行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，不得以任何形式予以承认和变相使用。

十、政府相关职能部门及工作人员应承担哪些法律责任？
各有关部门及工作人员应严格遵守《深圳市基本生态控制线管理规定》要求。

对擅自调整基本生态控制线、擅自审批建设项目或徇私舞弊等失职行为，对主管领导和直接责任人员将给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。