中国开征碳税问题研究详细技术报告

5
前 言
大量使用化石燃料使得向大气中排放的温室气体增加，导致全 球性气候变化和环境变化，这已成为国际社会普遍关注的热点环境 问题。由于二氧化碳（CO2）是最主要的温室气体之一，能源系统 又是最主要的 CO2 排放源，因此目前温室气体排放控制的重点集中 在能源系统 CO2 排放的削减上。 在各种减缓气候变化的政策工具中， 碳税被认为是减少碳排放的一种重要经济手段。目前世界上已有一 些国家征收碳税，如芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、挪威、日本等，效 果较好。还有一些国家和地区也在积极探索之中。 中国作为能源消耗大国和 CO2 排放大国之一，节能和减排的压 力也与日俱增，节能减排工作已经成为政府重要的政策目标。除全 面采取必要的法律、行政措施外，包括环境税（碳税）在内的经济 政策措施，自然成为推动节能减排的重要手段加以考虑。碳税虽然 能够取得显著的减排效果，但征收碳税将会在一定程度上影响能源 的价格、能源供应与需求，从而对经济增长等方面造成影响。因而， 有必要就碳税问题及其对我国社会、经济、环境等方面的综合影响 进行深入研究，从而合理制定相关的碳税制度和政策，在促进节能
2009 年 9 月 September, 2009
1
能源基金会资助项目
《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》
详细的技术报告
财政部财政科学研究所 课题组
2009 年 9 月
2
《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》 课题组主要成员
苏 明（财政部财科所副所长，研究员） 傅志华（财政部财科所研究员） 许 文（财政部财科所副研究员） 李 欣（财政部财科所副研究员） 王志刚（财政部财科所副研究员） 梁 强（财政部财科所助理研究员）
附录： 附录：碳税 CGE 模型 --------------------------------------------------------70-84
主要参考文献 主要参考文献 -------------------------------------------------------------------85-87
7
期政策目标是，通过出台对对煤、石油、天然气等化石燃料消费的 税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排 放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同 时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家 “十一五”规划设定的节能减排目标的实现。开征碳税的长期政策目 标是，应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济； 提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会 的可持续发展；建立人和自然和谐的关系，为建设生态文明和环境 友好型社会提供政策保障。当然，我国碳税的开征涉及到国际协约 中发展中国家在应对全球气候变化上承担的责任、我国政府在应对 全球气候变化上的态度、与现有对能源征税的税种之间的协调、矿 产资源和能源等生产要素价格形成机制的完善程度、制定相关法律 等多方面因素的影响。为了推动碳税出台，减少碳税实施的阻力和 负面效应，碳税制度设计还需要遵循渐进的改革思路，采取低税率 起步、以后再逐渐小幅度提升等措施。 在本课题的研究过程中，杨朝飞司长、史耀斌司长、贾康所长、 周凤起研究员、姜克隽研究员、胡秀莲研究员、孙钢研究员、王金 南研究员、葛察忠研究员、沈宏处长、黄运副处长，世界自然基金 会的杨富强博士，以及能源基金会的齐晔教授、胡敏女士等专家， 给予我们宝贵的指导。在此，我们表示诚挚的谢意。当然，这个报 告的文责由课题组自负。此外需要说明的是，本报告只是以财政部
四、我国碳税的实施框架设计 ---------------------------------------35-42
（一）碳税的功能定位 -------------------------------------------------------35-37 （二）碳税的实施路线图 ----------------------------------------------------37-40 （三）开征碳税的相关配套政策 -------------------------------------------40-42
（二）征收碳税的理论基础 碳税作为环境税的一种，其征收的理论基础与环境税是一致的。从理论的 形成和发展来看，主要有以下理论基础： 1、环境的负外部性 环境的负外部性，也称外部负效应或外部不经济，不仅包括生产中，而且 包括在消费中。从生产来看，整个生态环境是自由财富，在对环境的污染和破 坏不征税的情况下，企业不负担污染和破坏环境的社会成本，这样会导致企业 在追求利益最大化的过程中，对生态环境造成污破坏。解决生产的外部不经济 问题就是要求企业为污染和破坏环境付出代价。而从消费来看，一种消费品如 果在消费过程中对环境产生了消极作用， 而产品价格中只包括了通过市场机制 形成的成本，消费者没有未使用过程中的这种副作用付出相应的代价，就形成 了消费中的负外部性，消费的外部性会导致无效率的结果。 2、庇古税理论 庇古税理论 英国经济学家庇古（Pigou）接受了外部性理论，他认为要使环境外部成本 内在化， 需要政府采取税收或者补贴的形式来对市场进行干预。 在其著名的 《福
二、碳税的国际经验与借鉴 -------------------------------------------15-25
（一）国外开征碳税的过程和现状 ----------------------------------------15-22 （二）国外碳税的实施效果 -------------------------------------------------22-23 （三）国外开征碳税的经验和启示 ----------------------------------------24-25
3
目
前言
录
-------------------------------------------------------------------------------3-6
技术报告： 技术报告：中国开征碳税问题研究
（一）碳税的概念
------------------------------7-87
1
在有些国家，能源税也直接作为一个税种的名称出现。 10
料进行征税； （2）在征收效果上，碳税与能源税都具有一定的二氧化碳减排和 节约能源等作用。 但两者之间的区别为： （1）在产生时间上，对各种能源征收的能源税的产 生要早于碳税， 碳税则是在认识到排放温室气体破坏生态环境以及对全球气候 变化造成影响后，才得以设计和出现的； （2）在征收目的上，碳税的二氧化碳 减排征收目的更为明确，而能源税的初期征收目的并不是二氧化碳减排； （ 3） 在征收范围上，碳税的征收范围要小于能源税，只针对化石能源，而能源税包 括所有能源； （4）在计税依据上，碳税按照化石燃料的含碳量或碳排放量进行 征收，而能源税一般是对能源的数量进行征收； （5）在征税效果上，对于二氧 化碳减排，理论上根据含碳量征收的碳税效果优于不按含碳量征收的能源税。 环境税， 一般是泛指对为实现一定的环境保护目标而征收的所有税种的统 称。三者相比较，环境税的外延最大，既包括能源税和碳税，也包括其他与环 境保护相关的税种，如硫税、氮税、污水税等。
8
来自百度文库
财政科学研究所课题组提出的一项研究成果，其中的观点和主张不 代表任何政府部门的原则倾向。虽然课题组下了很大功夫，但碳税 是一个十分复杂的问题，报告涉及的研究体系、研究内容和基本结 论，可能还有不妥之处，敬请各有关方面提出批评意见。
9
中国开征碳税问题研究
节能减排是落实科学发展观， 解决我国发展中面临的能源和环境的双重压 力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。碳税有 利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化， 通过增加能源的使用成本以 达到减少能源消耗的目的， 所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好 型社会的有效经济手段之一。本报告从理论与实践的结合上，就开征碳税的相 关重要问题进行了较为深入、系统的研究，推出了我国开征碳税的基本思路和 建议，以供国家宏观决策部门参考。
6
减排的同时，将其对经济的不利影响降到最低限度。 正是基于这些因素的考虑，财政部财政科学研究所近年来致力 于包括炭税在内的环境税收制度以及节能减排财税政策措施的研 究。2008 年 7 月，能源基金会立项《中国开征碳税问题研究》 ，使 我们在这方面的研究工作得以快速推进。自本项目立项以来，课题 组会同相关协作单位的专家开展了大量调查研究工作，包括与政府 相关管理部门官员一起赴广东、山东、辽宁等地进行实地调研，参 加相关部门组团赴德国、瑞典等国考察，对国内外与能源消耗、环 境保护、相关税费政策等问题进行了系统的调查研究和分析，并取 得了相应的科研成果。课题组先后于 2008 年 7 月和 2009 年 2 月在 北京召开碳税问题研讨咨询会，邀请国家发改委、财政部、环境保 护部、国家税务总局等决策部门的有关领导，以及发改委能源所、 环保部环境规划研究院、清华大学、税务总局税收科学研究所和财 政部财政科学研究所等研究部门的专家，共同探讨在中国开征碳税 的必要性、可行性以及基本制度建设等问题。 课题组经过将近一年时间的研究，并充分吸收各方面专家的咨 询意见，经反复修改和完善，形成了这份研究报告。本报告在必要 的理论分析和国际经验借鉴基础上，对我国碳税的基本税收制度以 及开征碳税的“路线图”提出了基本的设计思路。我们认为，在中国 开征碳税的条件基本成熟。根据开征碳税的模拟效果分析，我国在 近期实施碳税政策也是可行的。本报告提出，在中国开征碳税的近
一、开征碳税的必要性和可行性分析
（一）碳税的概念 研究碳税首先必须对碳税进行概念上的认定，还需理清碳税与能源税、环 境税之间的关系。 简单而言，碳税就是针对二氧化碳（CO2）排放征收的一种税。更具体地 看，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽 油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。而能源税一般是泛指对 各种能源征收的所有税种的统称，包括国外征收的燃油税、燃料税、电力税以 及我国征收的成品油消费税等各个税种。1 比较起来，碳税与能源税之间既相互联系，也存在着一定的区别。两者的 联系为： （1）在征税范围上，碳税与能源税有一定的交叉和重合，都对化石燃
五、我国开征 我国开征碳税 开征碳税的效果预测和影响评价 碳税的效果预测和影响评价 ----------------------43-69
4
（一）模型和相关设定 -------------------------------------------------------43 （二）静态分析的结果 -------------------------------------------------------43-48 （三）动态分析的结果 -------------------------------------------------------48-50 （四）相关结论 ----------------------------------------------------------------50-69
一、开征碳税的必要性和可行性分析 --------------------------7-14
------------------------------------------------------------7-8 （二）征收碳税的理论基础 --------------------------------------------------8-10 （三）我国开征碳税的必要性 ----------------------------------------------10-12 （四）在我国开征碳税的可行性 -------------------------------------------13-14
《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》 Research on Levying Carbon Tax in China
详细的技术报告 Full Technical Report
财政部财政科学研究所 Research Institute for Fiscal Science 课题组 Research Team
三、我国开征碳税的制度设计方案 --------------------------------26-34
（一）碳税的开征目标和原则 ----------------------------------------------26-27 （二）碳税税制要素的设计 -------------------------------------------------27-33 （三）碳税的其他制度规定 -------------------------------------------------33-34