街政治理创新的公民参与机制以北京市为例

街政治理创新的公民参与机制——以北京市为例

2013年01月28日09:12 来源：《北京行政学院学报》2012年4期作者：徐君字号

打印纠错分享推荐浏览量 110 【内容提要】随着社会转型和经济转轨速度的加快，我国城市街道事务管理

的任务量和复杂性急剧增加，街政治理变革与创新势在必行。本文以公民参与和街道行政之间的生态互动关系为主线，依据“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委成立以来街政治理的公民参与机制进行了案例分析。本研究发现，社区的公民参与及其组织形式塑造了街道公共决策的民主化机制，扮演着社区居民自组织服务或为其增能的角色，开辟了街政监督的公民社会路径，其在推动街政由低分权、封闭性、单向度管理，向开放式、参与型的公民治理转变的过程中，发挥着重要的作用。

【关键词】北京市街政治理公民参与非政府组织(NGO)

一、引言

就基本涵义而言，“街政”(sub-district governance)是指我国城市街道层面的社会公共事务管理。在行政层级上与之相对应的是农村地区的“乡政”(township governance)。但与乡政不同的地方在于，它不是一级完整的政府，而是城市区政府的派出机构，是城市空间内国家与社会最基本的接触面和互动平台。在城市政府层级中，街道(街道办事处的简称，是街政的主要承担主体)的管理层次是较为独特的。随着我国社会转型和经济转轨速度的加快，社区居民的需求日益增加且异质化，个体意识快速觉醒，社会日趋多元化，街道辖区社会公共事务的复杂程度空前增加，当下的街政正面临着不可治理的风险，城市基层管理改革与创新势在必行。

实践表明，城市基层管理改革源于两种力量，一种是自上而下的行政力量，另一种则是自下而上的社会力量。这其中，公民参与尤其是以组织化形式实施的参与，在推进基层民主治理和街政流程再造方面发挥着基础性的和不可替代的作用。改革开放以来北京市各类民间组织，尤其是扎根于社区的草根性非政府组织(NGO)不断产生和发展，为公民参与社区治理与发展提供了重要载体和平台。根据北京市社会工委2009年8月的全市普查，北京市16个区县在社区范围(乡镇、街道、社区居委会辖区)内开展活动的民间自发组织大约有1.2万家(不包括以工商注册名义进行活动的组织，这部分的数量也较可观[1])。本研究基于对北京市相关街道的实证调查，按照“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委(北京市社会建设办公室)成立以来街政治理创新的公民参与及其组织化的机制，进行分析和探讨，主要内容涉及公共决策环节的组织化参与、社区服务组织的孵化与能力建设，以及街政监督的公民社会途径三大方面。

二、相关研究综述

我国学术界对街政治理及其改革的研究开始于20世纪90年代。概括起来看，其基本的研究取向有三种，即“国家中心”取向的研究、“社会中心”取向的研究和“国家—社会融合”取向的研究。

“国家中心”取向的研究看重城市基层治理与国家政治在结构上的同构性，强调街政治理变革的动力来自上级乃至中央政府。[2]在这种模式下，城市基层治理主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要是通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持社区自治组织体系的构建，然后

通过社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区事务的良好治理。

“社会中心”取向的研究深受公民社会理论的影响，力图为街政治理变革寻求社会支持因素和社会化的解释。对于公民社会的理解虽然有许多不同的流派和分支，但大多基于哈贝马斯对西欧社会近代历史的梳理而提出的公共领域概念。在社区自治模式下，社区事务管理的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。[3]对“社会中心”取向更复杂一些的研究认为，当代中国国家与社会的疆域很难划分清楚，即使公民社会独立于政府的直接领导，它实际上也是通过党的领导而服从于整个国家权威，成为国家建立其合法性的基础。但是，从长远发展来看，在地方自治的框架下构建“社区政府”，则是街政治理改革的正确方向。

“国家—社会融合”取向的研究实际上是在治理理论的范畴中进行的。20世纪90年代后期，源于西方国家的治理理论(Governance Theory)在我国学术界开始风行，它关于政府与公民共治、从而最大程度地实现公共利益的价值追求为许多学者所推崇。鉴于对国家和社会二分法的不满，有些学者开始扎根我国历史和现实，来建构基于中国经验的治理概念。其中，具有代表性的是黄宗智提出的“集权的简约治理”(centralized minimalism)[4]。源于历史传统的这种治理基因，历经民国、社会主义集体化、改革开放时期，都能看见其影子，只不过有时候侧重于国家化，有时候侧重的是去国家化。在此观点启发下，有学者以具体的城市社区改革案例为基础，得出了在当代中国强财政支持下的政府已经不是通过“简约主义原则”来进行基层治理，而是通过一套更加复杂的柔性控制策略来实施基层治理的结论。[5]

应当说，治理取向的街政研究具有其学术上的很大合理性。治理理论框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家“治理能力超负荷运行”现实的总结，具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用，更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情境的解释模式，三者间不同份量的组合可以应对不同性质的问题。[6]这就为我国城市街政管理与变革的研究提供了很好的启发与借鉴，其对本文的实证分析也具有一定的指导和参考作用。

三、街政治理的分析框架

本文从系统论的角度来界定街政，将其看作是街道与其环境之间生态学意义上相互作用的行动系统。在本文的分析框架中(见示意图)，“街道”与“环境”是两个核心变量，作为两者相互作用的“输入”、“转换”、“输出”和“反馈”是四个过程变量。现对其基本含义做如下界定：

(附图：街政治理流程示意图)

“街道”是街道办事处(含党工委)的简称，包括其内设机构。区政府职能部门在街道的派出单位(如公安派出所、工商所、房管所等)，是广义街道的重要组成部分，其管理活动也是街政系统的重要组成部分。街道办事处作为区政府在街道辖区的派出机构，从法理上讲，它对区职能部门在同辖区的派出机构享有协调、监督甚至是领导的权力。本文在行文中所说的街道，主要是指街道办事处，当用到“街政”概念时，则既可指狭义概念也可指广义概念，这从上下文中可以很容易地识别出来。

广义上的“街政环境”是指环绕街道办事处的一切外部条件、因素及行动主体，在狭义上则指与街道办事处相互作用和博弈的居民、组织及单位，其中NGO是一类重要的行动主体，也是本文关注的焦点。为了收缩研究的范围，本文将街政环境主要限定在社区层面上，侧重研究的是街(道)—社(区)关系。在这里，社区是一个核心概念。由于长期实行计划经济，社会成员和社会组织的自治意识和能力都非常弱，单靠社会自组织来“发展”社区速度显然不快，而经济转轨与社会转型目标的实现又要求有一个比较成熟和完善的社区系统作为支撑和依托，在此背景下，党和政府采取了“建设”社区的路子，强调上对下的主导作用。常见的一个口号是，“社区建设是一项系统工程”。在大中城市，这项“工程”的政策层是市政府，协调层是区政府，操作层则是街道。在实际工作中，绝大多数城市也是把街道作为社区建设基本单元来规划和实施的，社区服务中心和社区受理中心等一般都设在街道，社区资源共享的范围一般也是街道。由于街道所处理的事务主要是和居民日常生活及生产密切相关的社区性事务，从长远来看，必然要通过社区自治的方式进行治理。从这一角度看，将社区定位于街道(意指街道空间内的生活共同体)亦有其合理性和前瞻性。

在街道与社区相互作用的各个环节中，街道对社区环境的“输出”变量主要包括“社会管理”与“公共服务”，社区对街道的“输入”变量则主要包括两个方面，即“社会性输入”和“行政性输入”。每一类输人中又具体包括“要求”(愿望、诉求、意见或抗议的表达)和“支持”(资源方面或行动方面的)这两项内容。在本文的研究中，街政实际上是被作为一个社区政治系统来看待的，街政治理研究实际上是在政治层面上进行的，这与目前街政研究主要集中在“输出端”，或者说是集中在街政流程的“下游”(如对公共服务的合同外包、一门式办公、服务承诺制等)有较大的不同。从整体来看，学术界对街道社区及居民的利益表达、决策参与，以及社区组织或居民对街政的网络式反馈等“输入端”或街政流程“上游”的研究还较为薄弱。本文拟从社区居民参与的角度对这些问题做出补充和回应性的研究。