“法律普遍原则”的司法适用.

“法律普遍原则”的司法适用——以欧洲行政法为视角

发布日期：2009-05-26 文章来源：互联网

一、引言

司法审查是行政行为合法性及合理性控制的最后也是最关键的一道关口。即使行政行为通过行政程序而有所自我控制，即使行政权力通过国家宪政体制中的政治力量而受到一定程度的约束，司法控制仍然是不可少的。尤其是对于影响个人利益的行政决定，政治机构未必有动力主动纠正违法的行政行为，而没有司法监督，行政程序很可能沦为一种形式。无论在欧美还是中国，有效的司法审查对于行政法治都是不可或缺的。

和美国行政法相比，欧洲行政法是随着欧洲共同体的建立而相对晚近才发展起来的法律分支。但由于条约本身的公法性质，欧洲行政法一开始就对共同体（现在是联盟）的行政法治发挥重要作用，且欧洲法院(European Court of Justice)在继承成员国法治传统的基础上开拓了颇有特色的共同体法律秩序，尤其是吸收了法国行政法首创的“法律普遍原则”理论并加以发扬光大，从而成为欧洲法院控制共同体和成员国权力的最重要法律依据。然而，由于国内学者对美国行政法的理论和司法实践关注较多，共同体的这一重要法律发展尚未引起充分重视。

本文考虑欧洲联盟的司法审查机制，主要涉及到两个层次的问题。首先，司法审查可以依靠什么法律依据——更明确地说，行政行为的司法审查运用什么法律基本原则？其次，司法审查应该采取什么标准、严格到什么程度？欧洲经验表明，这些问题的妥善处理对于共同体法治的建构是至关重要的。

行政审判的法律原则

在行政审判过程中，成文法无疑是司法审查的主要依据，无庸在此赘述。在成文法缺位或相对模糊的情况下，英美法院一般遵循合理性原则，要求行政行为符合社会功利主义。当然，法院不可能在每个案件中都进行精准的成本—利益分析，一般只是要求行政机构提供大致证据，至少表明行政行为的成本并不显然大于其社会效益。至于行政机构需要提供多少证据，取决于司法审查的标准或力度，因而美国法院尤其关注这个司法实际操作问题。和美国法院相比，欧洲法院更注重发展具体的法律原则作为司法审查的指导。在此，我们先介绍欧洲各国所发展的“法律普遍原则”。

“法律普遍原则”首先由法国的国政院逐渐发展而成，后来获得了欧洲法院的借鉴。由于宪法和立法规定不可能为每一个问题提供确切答案，“法院制法”（judicial lawmaking）是不可避免的。“法律普遍原则”就是典型的法

院制法的产物，但为了使法院的制法努力不那么引人注目——记得这对法国的法院尤其重要，欧洲的法院就给在行政法领域中所制订的案例法起了这个名字。它听上去好象是法律所固有的原则，而不是法官所创造的。既然这些原则足够“普遍”，它们能够获得广泛的认同，因而为司法判决提供了成文法之外

的独立基础。[1] 但在成文法当中，又确实能找到它们的影子。一般的方法是法院基于某些具体的立法条款，然后宣称它们是某些普遍原则的体现。通过这种方式，法院拓宽了原先条款的适用范围。这里的推理有两步：首先，法院通过归纳从具体规定上升到普遍原则；其次，法院再通过演绎把普遍原则适用到当前的案例中去。

1．法国行政法中的法律普遍原则

在法国行政法中，法律普遍原则(Principles generaux du droit)是指在没有成文立法具体规定法则或标准的情况下，法院运用社会公认的正义与合法性的普遍观念，对行政行为进行司法审查。作为这些抽象原理的守护者，国政院对法国行政发挥的作用可与美国最高联邦法院相比拟。勒通纳曾为此解释说，“当国政院应用不成文的普遍原理，并把它们与成文立法条款同样考虑时，它只是在解释立法意志。国政院可以这么做是因为它相信这些原理对应着立法意志，且它们之所以未被明确写下来，只是因为其存在是如此肯定，以至它们显然不需要明确的表述。” [2]

法律普遍原则来源于体现在宪法或法律中的立法精神和受到广泛接受的公共道德，它的成分十分丰富。其中最重要的是1789年的《人权宣言》和1946年第四共和宪法的前言，两者被视为共和国的基石，构成了第五共和宪法前言的主要部分。具体地说，这些原理包括在法律面前人人平等，受到法院承认的基本个人权利和自由，公民获得司法审查的权利，禁止事后立规惩罚(Nonretroactivity)，和三权分立等原则。其次，私法和民事程序中的某些基本原则，即使缺乏明确立法规定，也被直接运用于行政审判。这类例子有禁止一事多罚原则(Rule against double jeopardy)和公民在行政机关作出决定前有获得听证的权利(Right to be heard)。最后，某些自然法思想，如公正(Equity)法则和公开与毫无偏袒地作出行政决定的原则，也被承认为适用行政审判的基本原则。1958年的宪法第37条授予政府以独立的立法权力，更增加了行政法院实行司法审查的必要性，“法律普遍原则”成为法院用来审查行政行为的独立依据。1971年宪政院首次采纳“共和国法律所承认的基本原则”来

事前审查议会法律是否符合宪法，[3] 这些基本原则同样被国政院用来审查行政行为的合法性。如果行政法院认为行政机关的某件具体或抽象行为违背了这些逐渐得到法院承认的原理，就将宣布它违法无效或政府必须补偿利益因此受到损害的公民。当然，在运用法律普遍原则的实际过程中，行政法院必须同时考虑到公民服务连续性的需要，妥善地平衡国家利益与个人权利。

法律普遍原则在具体案例中的应用包括行政行为的合法性与行政赔偿责任两个方面。由于篇幅限制，本文限于讨论行政行为的合法性。在合法性审查中，法院要求行政决定必须具备法律依据——如议会通过的法律、国际条约、或政府根据宪法第37条独立制定的规章，遵守这些成文法律规定的权限，并与法律的普遍原则保持一致。否则，法院将以行政决定超越权限为理由宣布它无

效。法律普遍原则的要求既可以是程序性(Procedural)的，也可以是实质性(Substantive)的。

2．欧盟的法律普遍原则及其确定方法

尽管“法律普遍原则”是法国的首创，它并不是法国的“专利”。在历年的行政法案例探索过程中，欧洲法院发展出一套独特的决定方法以及独立的“法律普遍原则”体系。欧洲法院早在1957年的一个案例中就明确表示，如果条约缺乏明确规定，法院可以借鉴成员国的案例和理论来保障共同体施行正

义。[4] 此后，欧洲法院通过丰富的案例法，发展出一系列法律基本原则，包括行政法治原则、禁止歧视原则、比例原则、听证权利及法律确定性和保护正当预期原则。

在历史上，“法律普遍原则”开始主要被运用于具体行政决定，但后来越来越普遍地被用到抽象（“规范性”）行政行为，甚至被用到立法决定。因此，相当一部分基本原则不仅是约束行政行为的行政法原则，也构成了约束立法行为的宪法原则。同时，随着法律普遍原则的发展，其主要作用也从为规范行政行为提供客观标准转移到对个人权利的保护。这在以下将有更详细的阐述。

欧盟基本条约中的某些条款被认为是法律普遍原则的具体反映。例如经济共同体条约的第6{12}条禁止基于国籍歧视共同体公民。在结合其它条款之后，欧洲法院认为它体现了禁止所有任意歧视的平等原则。又如欧洲煤钢条约第36条授权当事人在上诉罚款的过程中挑战共同体机构的有关立法措施，因而

似乎并不适用针对收费的上诉。但早在1958年的一个案例中，[5] 欧洲法院就判决这项规定是普遍原则的具体适用，因而当事人可以间接挑战所有的立法措施。

法律普遍原则的另一个源泉是成员国的法律体系所普遍接受的原则。经济共同体条约第215{288}条明确规定，共同体的非合同责任（non-contractual liability）是基于“各成员国共同的普遍原则”，因而似乎授权法院把律普遍原则作为判案依据，即使条约本身并没有任何条款说明这些普遍原则是什么。因此，法院可以基于共同体的需要自由发展法律的普遍原则，并把它们作为判案的独立依据。

“各成员国共同”的要求并非是指所有成员国都必须接受有关原则。对于如何确定什么是“法律普遍原则”，曾有两种极端方法。一种是“最小解决方案”或“最大公分母方案”，要求法院仅适用所有成员国所共享的某些法律原则。这种方法的缺点是显然的，因为它不符合共同体是一个独立的法律秩序这一基本原则，且任何一个成员国的法律变化都可能要求共同体放弃相关的法律

基本原则，而这显然是共同体秩序所不允许的。[6] 另一种是“最大解决方案”，认为共同体应该采纳对个人权利提供最大保护的成员国原则。但这种方法也有类似问题，且未考虑到共同体结合自身特点而寻求最优解决方案的需要。因此，欧洲法院在实践中很少考虑这两种方法。欧洲法院采取了更为普遍接受的观点，通过“法律的衡量比较”（evaluative comparison of laws）来