工作心得：支持起诉原则在民事诉讼监督中的运用

支持起诉原则在民事诉讼监督中的运用

检察机关贯彻支持起诉原则，并探索出督促起诉制度，是履行其宪法赋予的法律监督职能的生动体现，也是落实国家干预社会经济生活的一种手段，但立法上的缺陷影响了支持起诉工作的发展，也为检察机关探索实践提供了广阔空间。在检察机关实践积累的基础上，完善立法及相关法律制度，是迫切需要解决的现实问题。

支持起诉原则，源自前苏联的社会干预理论，在我国确立已有三十余年，但在司法实践中鲜有运用，以至长期被束之高阁，发挥不了其应有的作用。2012年修改后的《民事诉讼法》明确“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，似乎给这一原则营造了枯木逢春的契机。检察机关如何更好地理所当然地贯彻实施这一原则，成了公众注目的新期待。本文从检察机关支持起诉的相关问题入手，试图探讨其改革完善的路径，以期对司法实践有所裨益。

一、检察机关支持起诉的法律依据

1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第十三条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这是我国民事诉讼法关于支持起诉原则的首次确立。1991年4月9日，该法被废止，同日公布施行的《中华人民共和国民事诉讼法》对上述条文予以保留，仅将原条文中的“团体”改成了“社会团体”，作为第十五条被规定在总则第一章“任务、适用范围和基本原

则”内。之后，我国民事诉讼法历经2007年、2012年两次修改，许多条文已发生重大变化，但该条文始终坚如磐石，一字未改被保留至今。然而，遍览我国民事诉讼法，从总则到分则，有关这一原则的条文仅此总则内的一条，分则中尚无只言片语。

从条文字面意思上看，民事诉讼法第十五条，虽然没有明确规定检察机关可以支持起诉，但至少没有将其排除在外。一是社会生活纷繁复杂，国家、集体或者个人民事权益受损害的情形不胜枚举，法律没办法也不可能一一明确罗列可以作为支持起诉主体的“机关、社会团体、企业事业单位”的名称；二是道义上的声援、物质上的资助、法律上的帮助等等，对于受损害的单位或者个人多多益善，支持起诉主体上的宽泛可以鼓励各种社会力量同损害民事权益的违法行为作斗争，何况该条文属于授权性规范，而非义务性规范；三是检察机关作为宪法规定的法律监督机关，属于该条文中的“机关”范畴，且支持起诉与检察机关的根本职能并不冲突。因此，检察机关支持起诉符合我国民事诉讼法的立法原意，不存在任何法律依据上的障碍，至于法律规定是否详尽、完备就另当别论了。

二、检察机关支持起诉的尴尬实践

支持起诉原则确认的30多年，机关、社会团体、企业事业单位对民事诉讼法赋予的这一权利似乎并不热衷，各地审判实践中适用甚少，“在人们正常的民事诉讼行为中几乎找不到支持起诉原则存在并产生实际影响的痕迹”，“民事诉讼法第15条也成为民事诉讼实践中一项被闲置、被遗忘的法律条文。”造成这一尴尬局面的原因，固然与法律规定过分原则、缺乏操作性有关，但更重要的还不在于此，因为立法上的缺陷是很容易通过修订法律或发布司法解释加以弥补。我国

的许多法律制度都是这样不断完善的。笔者认为，更重要的原因还在于：一是主体过于宽泛，完全毫无所指，谁都可以管，导致的结果很可能就是谁都不管，尽管如前文所说主体宽泛可以避免列举上的遗漏，对保护受损害的民事权益有好处；二是可以支持起诉者不存在任何法律上的义务，没有职责上的压力，不支持起诉不会导致责任追究；三是可以支持起诉者与受损害的民事权益一般没有直接利害关系，不涉及单位的切身利益，因而既没有自觉维护自身利益的迫切愿望，也不存在为实现某种经济效益而竭尽所能的强大动力。

近年来，检察机关积极贯彻支持起诉原则，进而推出“督促起诉”制度，在一定程度上挽救了支持起诉的无为处境。据统计，2012年，检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件14257件。这个数字看似不小，但相对于当年全国法院审理的民事案件（占比大约为1.3‰）和全国检察机关办理的民事申诉案件（比例约为1：11）而言，无疑是小巫见大巫。而且，从全国检察机关的统计数据看，支持起诉或督促起诉不可能成为检察机关介入民事诉讼的常态，充其量只能作为案件较少的地市级检察院和无抗诉权的基层检察院增加工作亮点的一种渠道。抗诉案件越多的省份，支持起诉工作就越不活跃。由此可见，检察机关支持起诉或督促起诉的效果不佳，所发挥的作用仍然有限。问题主要表现在：一是支持起诉的案件范围狭窄，主要是涉及国有资产流失的案件，对涉及社会公共利益的维权支持不够。二是存在功利的嫌疑。支持起诉的目的不是完全出于对受损害的民事权益的保护，而是源于对支持起诉的探索冲动。三是有利益驱动的成分。从支持起诉的个案来看，一些确需支持的弱势群体的申请往往忽视，却过分热衷于那些可能给单位甚至个人带来经济效益的案件。四是内容上包办过多。有的原告原本就不愿起诉，诉前调查取证等大量工作实际上由检察机关承担；而在诉讼中，为了

突出检察机关对诉讼的支持，实际上检察机关更居于主动地位，原告反而居于从属地位。包办太多，容易使支持起诉工作难以为继。因此，检察机关支持起诉的实践，在更多的意义上是为了试点而试点，其支持受损害的单位或者个人维护民事权益的目的被淡化了。

三、检察机关支持起诉的现实必要性

鉴于支持起诉在立法和实践方面的问题，有观点直言不讳地指出，“作为一项民事诉讼法基本原则，它与现代民事诉讼基本理念不符，构成了对民事法律中当事人意思自治的反动，与民事诉讼法处分原则相觝牾，已经丧失了其在民事诉讼中继续存在的正当性和合理性基础，应当予以废弃。”对此，笔者认为，立法上的缺陷可以修订完善，实践上很少适用甚至没有适用不等于弃置不用。我国民事诉讼法1982年试行，历经数次修订，支持起诉原则始终“岿然不动”，至少说明立法者认为它尚未到废弃这步田地，或者仍有其存在的合理性与社会需要。只不过说，“支持起诉权只是一种宣示性权力，尚未进入到制度设计的实践层面。”而这不能成为废弃它的理由。至于说它违反当事人意思自治和处分原则，正是对当今世界上通行的国家干预的漠视。随着国家对社会经济生活适度干预的引入，当事人意思自治和处分原则日益受到限制已是普遍共识，何况任何权利和自由都不是毫无限制的，当事人意思自治和处分必须在法律规定的范围内，不得损害国家利益、集体利益和他人的合法权益，不得违反社会公共秩序和善良风俗。

检察机关支持起诉是由检察机关法律监督的性质和国家利益、社会公共利益代表的身份决定的，也是国家适度干预民事法律关系的需要，有继续存在的现实必要性。