调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

发表时间：2009-10-03T16:28:00.467Z 来源：《魅力中国》2009年第9期作者：董雅平

[导读]

摘要：作为乡镇一级财政来说，取消农业税后，乡镇财政所的职能无疑将发生深刻变化。在当前逐步建立农村公共财政的形式下，如何调整乡镇财政的职能，如何完善财政职能的转换，是当前亟需认真研究解决的问题。

关键词：乡镇财政职能

乡镇财政所在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。笔者结合自己工作实际，对当前形式下乡镇财政所职能进行了实地调研。现将具体情况简报如下：

一、目前乡镇财政所职能基本状况

对辖区内乡镇财政所调研，实地了解了乡镇财政所的职能和管理状况。目前，乡镇财政所承担的工作主要是：1.负责乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合预算管理；2.非税收入、契税、耕地占用税的征收及协助税收征管；3.财政补贴资金发放与信息化管理。调研中发现乡镇财政职能在履行中存在下列问题：

（一）分税制财政体制不够完善,事权与财权相脱节

严重影响了乡财政职能的充分发挥。“分税制”的不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务。

（二）地方财政缺乏自主权,职能严重弱化，乡镇财政预算越来越显“软化”

主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。

（三）税收管理体制的缺陷不仅加重了乡镇财政的困难，进而影响乡财政职能的正常发挥

以我区关王庙乡为例，目前基本是由条条统管国、地两税负责工商各税的征收，而乡财政只负责征收农业二税和非税收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。为了适应新形势要求，应及时转变充实乡镇财政职能。从一级政府一级财政的角度看，如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解决的问题：

1.从机构编制来看。我区对乡镇财政所实行“以乡为主”模式，2005年乡镇机构改革后，乡财政所人员定为事业编制。但就全国看，情况很不一样，有的改为县区财政局派出机构，有的与乡镇农经站合并；人员编制也不统一，有行政编制，也有事业编制，还有参照公务员管理。

2.从预算编制看。乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙，对政府收支项目只是简单的列举，不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管理也不严格，约束力不强。如：非税收入——计生事业费中的社会抚养费属于县区级收入，不纳入乡财政预算管理。

3.从收入来源看。取消农业税后，加上农村地区的契税、耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。另外，上级政府在税收收入上“政大于法”的现象严重，税法规定的税源的属地管理原则形同虚设。如：耕地占用税按照税法规定属于土地所在地地方政府的固定收入，但是，上级政府强行上划为自己的固定收入，乡级政府对此也无能为力。乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入，来源不稳定、不规范。

4.从支出管理看。随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县区，乡镇财政支出的范围越来越窄。比如说农村义务教育支出，只是管理体制上划了，教职工基本工资发放等部分支出责任仍然留在乡镇。如：我区某乡镇每年上解区财政专项上解资金404万元，其中包括：农村义务教育经费28万元，教师工资经费376万元。

5.从涉农补贴发放看。目前，国家涉农补贴约有30多项，但各项补贴资金的审核、发放和监督管理，全国各地做法并不统一。有的地方全部都通过乡镇财政所来审核、发放和监管，有的地方只是部分交由乡镇财政所承担。目前由关王庙乡财政所发放的涉农补贴有粮食直补、综合直补、能繁母猪补贴、奶牛补贴，家电下乡等几项补贴。

6.从支农资金监管看。目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”，导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，使用效率不高。

总体来看，取消农业税后，乡镇财政所职能有增有减，工作任务也没有减少，相对于改革前，业务量反而越来越大了。但在乡镇财政