简析药监行政处罚违法主体的认定

2月25日作出卫食罚字[2004]001号《行政处罚决定书》， 决定对该食堂处以罚款3000元的行政处罚。《行政处罚事 先告知书》、《行政处罚决定书》送达后，该食堂承包者
陈某不服，向省卫生厅提起行政复议，省卫生厅维持该市
卫生监督部门的处罚决定，但承包者陈某仍不服处罚，向 所在地区法院提起诉讼。
原告陈某称：该单位食堂食品仓库以往未见老鼠活动，
规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，
应当自被执行人的法定起诉期限（3个月）届满之日起180 日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予 受理。 部分执法人员认为当批准的延（分）期缴纳罚款时间 超出了行政机关申请人民法院强制执行的期限，仍然可以
申请人民法院强制执行。理由是《行诉解释》第八十六条
(1)法院经调查后认定本案中卫生部门作出的行政处 罚相对人是“某单位食堂”，该食堂非公民、法人，且不
具备《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”的法
定条件，因此把“某单位食堂”作为行政处罚相对人，行 政处罚主体不适合，程序违法。
(2)卫生部门依职权作出行政处罚决定是针对承包者 所承包的食堂，与承包者陈某在法律上有利益关系，根据 《行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于执行<中华 人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条、第十 二条的规定，原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权 益并且与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或 其他组织，因此陈某作为诉讼主体是适合的。
(3)法院对《现场检查笔录》、《询问笔录》上的签 字没有提出异议，但对卫生部门提供的涉及该单位食堂餐 厅入口处没有防蝇设施的“餐厅照片”和“餐厅录像”等
因未能举证拍摄时间而不予以认可，其真实性不予确认。
本案应该说在执法过程中对其违法事实认定、证据收 集、法律适用等方面是认真的，但是本案处罚决定被撤销
人认识其行为的发生对社会的危害，纠正违法行为并不再
继续违法。 2、罚款。它是行政机关对违法行为人强制收取一定
数量金钱，剥夺一定财产权利的制裁方法。
3、没收违法所得、没收非法财物。没收违法所得是 行政机关将违法行为人占有的，通过违法途径和方法取得 的财物收归国有的制裁方法。没收非法财物是行政机关将 违法行为人非法占有的财产和物品收归国有的制裁方法。 4、责令停产停业。它是行政机关强制命令违法行为
该市某单位集体食堂进行卫生监督检查，发现该食堂餐厅 入口处无防蝇设施，制售的饭菜为敞开式销售，食堂工作 人员未穿戴工作衣帽进行操作，厨房内当天中午剩下的生
熟卷心菜堆放在一起，食堂仓库墙角发现3粒老鼠屎。对 上述检查情况，卫生执法人员当即制作《现场检查笔录》、 《询问笔录》，并拍摄照片取证。该单位的干部唐某(卫
的重要原因是处罚相对人写成“食堂”造成违法主体认定
不当。应该是“某单位”而不是“某单位食堂” 。
一、行政处罚的相关知识 （一）行政处罚的概念 行政处罚是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、 法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。 1、行政处罚是国家行政机关行使国家惩罚权的活动。
2、行政处罚是处理公民、法人或者其他组织违法行
人暂时或永久地停止生产经营和其他业务活动的制裁方法。
5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。它是 行政机关暂时或永久地撤销违法行为人拥有的国家准许其
享有某些权利或从事某些活动资格的文件，使其丧失权利
和活动资格的制裁方法。
6、行政拘留。它是公安机关对违反治安管理的人短 期剥夺其人身自由的制裁方法。 （四）行政处罚的适用 1、责令改正。在许多情形下，行政处罚方法本身并 不足以制止违法行为人继续危害社会。为了弥补某些行政
书；7、听证告知书；8、行政处罚决定书。
上述证据经庭审质证，原告对被告提供的证据无异议， 但被告认定违法主体错误，不应该处罚原告的下设分支机 构。 本院认为：原告下设的分支机构经营原告调拨的医疗 器械，原告必须对产品质量进行严格把关和管理。原告调 拨给下设分支机构经营的医疗器械，被告核查证实该医疗 器械属于未经注册的医疗器械。原告经营未经注册的医疗 器械违反了《医疗器械监督管理条例》的规定，被告对原 告下设的分支机构进行检查是依法履行其行政管理职能。 原告下设分支机构所经营的医疗器械由原告调拨。分支机
规定：“行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定 申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（五）被
申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指
定的期限内未履行义务。”而行政机关对于当事人延（分）
处罚方法的不足，法律规定行政机关实施行政处罚时，应
当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 2、一事不再罚。对当事人的同一个违法行为，不得
给予两次以上罚款的行政处罚。这是解决行政处罚中行政
职权竞合，处罚法规竞合和违法行为竞合的重要规则。在 行政管理中，一个违法行为可能同时违反两个以上法规， 受两个以上行政处罚机关管辖，或构成两个以上行政违法 行为。为使违法行为受到适当的处罚，《行政处罚法》规 定了这一规则。
分期缴纳的规定。
2、申请人民法院强制执行 。 药品监管部门没有法律法规赋予的强制执行权，对于 当事人没有自觉履行缴纳罚没款的案件，就必须申请人民 法院强制执行。《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、 法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉
讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第八十八条
构无独立核算权，不能对外独立承担民事责任。被告对原 告下设分支机构进行处罚，违法主体错误。原告经营未经
注册的医疗器械应当承担相应的法律责任，被告应当对原
告进行行政处罚。据此，依照《行政诉讼法》第五十四条 第一款第二项、第五十五条之规定，经本院审判委员会讨 论决定，判决如下：撤销被告××药监局作出的行政处罚 决定，并在本判决产生法律效力后三十日内依法重新作出
5、原告不服被告行政处罚向被告上级机关申请行政复 议。6、依据《公司法》之规定，分公司虽然有营业执照， 但不具有法人资格，其民事责任由公司承担。 上述证据经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实 性无异议。被告对证据4、6认为，原告的分支机构已进行 工商登记，对分支机构处罚，符合《行政处罚法》第三条 之规定。 经法庭审查，本院对原告提交的且经被告质证的上述 证据材料予以采信。 庭审中，被告向法庭提供了：1、查封扣押物品通知 书；2、现场检查笔录；3、医疗器械外包装；4、医疗器 械经营许可证；5、工商营业执照；6、行政处罚事先告知
不可能有老鼠屎。餐厅入口处有防蝇设施。《现场检查笔 录》、《询问笔录》是执法人员以“不签字即视为不配合 工作”相要挟，迫使管理员违心签字取得的。次日，食堂
管理员郑某称他只是食堂管理员而非承包者，不是行政处 罚相对人，因此他在《现场检查笔录》和《询问笔录》上 的签字无效，请求法院撤销卫生部门作出的卫食罚字 [2004]001号《行政处罚决定》。对此，卫生部门在庭审 中辩称：被告作出卫生行政处罚的相对人是该单位集体食
法人或者其他组织所应承担的违法责任与所受到的行政处
罚相适应。公开原则的基本要求，是关于行政处罚的有关 规定必须向社会公开。
3、处罚与教育相结合原则。行政处罚的设定和实施 要同时发挥其强制制裁与促进认识转变的作用，使被处罚 者不再危害社会和自觉守法，防止将行政处罚变为国家对 违法行为简单机械的报复。 4、保障当事人程序权利原则。正确处理惩罚与保护
简析药监行政处罚违法 主体的认定
肇庆市食品药品监督管理局 李智 二○一○年四月十六日
案例一：药监一宗因违法主体错误的败诉案 原告×××医药有限公司不服被告×××药监局行政 处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2007年8月17日受理 后，依法组成合议庭，于2007年10月12日公开开庭审理了 本案。 原告诉称，2007年4月9日，被告单位的执法人员对原 告下设分支机构检查，发现原告调拨给下设分支机构的某 一医疗器械的产品注册证号与国家规定不相符，其质量可 疑，进行立案查处，并对未销售的部分产品进行了查封扣 押。2007年6月11日，被告对原告下设分支机构进行了行 政处罚：1、没收尚未销售的医疗器械；2、没收违法所得； 3、处以罚款10000元。原告认为上述行政处罚没有坚持公
为的管理活动，不同于行政机关对工作人员的行政处分。 3、行政处罚是维护国家行政管理秩序的具体行政行
为，不同于惩罚犯罪的刑罚。不得以行政处罚代替刑事处
罚。
（二）行政处罚的原则 1、处罚法定原则。为了克服行政处罚的随意性，防 止和纠正对行政处罚的滥用，我国行政处罚实行法定原则， 行政处罚的设定和实施必须依法进行。 2、公正公开的原则。公正原则的基本要求，是公民、
堂而非原告(承包者)，原告与该单位食堂的承包关系与本
Baidu Nhomakorabea案无关，原告无诉讼主体资格。
从法庭辩论中，可以看出争论的焦点有三：(1)承包 者陈某有无诉讼主体资格，卫生行政部门处罚相对人是该 单位食堂还是承包者；(2)唐某、郑某的签字是否有效； (3)卫生部门提供的证据法院是否予以确认。 2004年11月2日区法院依照《行政诉讼法》第五十四 条第(二)项的规定，判决撤销卫生部门于2004年2月25日 作出的卫食罚字[2004]001号《行政处罚决定书》。其理 由如下：
生许可证上填写的负责人)、食堂管理员郑某在《现场检
查笔录》、《询问笔录》上签字，承认该食堂工作人员未 穿戴工作衣帽进行食品加工的事实。
根据《现场检查笔录》、《询问笔录》，拍摄的照
片等证据，卫生监督执法人员依法认定该食堂在生产经营 过程中违反《食品卫生法》第八条第一款第(一)、(三)、 (八)项的规定，依据《食品卫生法》第四十一条的规定于
3、自由裁量权。
从轻：在法定的处罚方式与处罚幅度内，选择适用方 式较轻和幅度较低的处罚。
减轻：在法定的处罚幅度最低限以下适用处罚。 4、追究时效。 《行政处罚法》第二十九条规定：违 法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另 有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法
行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
的相互关系，使无辜的人不受行政处罚，使违法行为人受
到公正处理，使遭受违法处罚的人得到及时补救。通过保 障当事人行使程序权利使行政处罚得到正确使用。
（三）行政处罚的种类 1、警告。它是国家对违法行为人的谴责和告诫，是 国家对行为人违法行为所做的正式否定评价。对被处罚人 来说，警告的制裁作用，主要是对当事人形成心理压力、 不利的社会舆论环境。适用警告的重要目的，是使被处罚
处理。
案例二：一起违法主体不当案的思考 2004年2月25日，某市卫生监督部门对该市某单位集 体食堂因生产经营过程不符合卫生要求，而对该单位食堂 进行卫生行政处罚。但该单位食堂承包者不服处罚，向省 卫生厅申请复议后，又起诉至法院。经审理判决，对卫生 部门作出的卫生行政处罚因违法主体不当而被撤销。
2004年1月2日。某市卫生局卫生监督所执法人员，到
（五）行政处罚的执行。 1、违法所得不适用暂缓或分期缴纳。 《行政处罚法》第五十二条规定：“当事人确有经济 困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行 政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳” 。因为违法所得
是当事人已经获取并掌握的款项，像法律法规规定的那样，
有违法所得的，才处以没收违法所得的行政处罚。所以， 没收违法所得不具有罚款的惩罚性，因而不能适用暂缓或
开、公正原则。违法主体认定不符合法律规定，处罚认 定的事实不清、处罚数额过高，违反法律规定。原告于 2007年6月18日依法向×××药监局申请行政复议，2007 年8月8日××药监局维持了被告的行政处罚决定。 原告为证明主张，在庭审中提交了下列证据：1、原 告是经省药监局批准的合法的医疗器械批发零售单位。经 工商部门注册登记为有限公司的法人企业。××分公司是 ××医药有限公司的下属机构。2、××医药有限公司购 进医疗器械的票据。3、××医药有限公司对下属分公司 是内部调拨，统一进行配送，并对外销售。4、××药监 局对××医药有限公司分支机构进行处罚违法主体错误。