农村公共政策执行过程中的监督软化_以G省X镇计划生育政策的落实为例

*本研究得到了加拿大国际发展研究中心(I DRC)的中国高等教育中参与式学习和课程体系建设研究项目的资助(项目编号:102009-001)和中国农业大学2007年科研启动基金项目的支持。

农村公共政策执行过程中的监督软化

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)))以G 省X 镇计划生育政策的落实为例

董 强 李小云

[摘 要]新世纪以来,中央政府加大了对农村的各项公共政策支持。在此背景下,本文探讨了农村公共政策在政

策监督方面出现的一种软化趋势。政策监督的理性化设计使得基层政府无法完成政策目标,进而采取

利益链条、关系网络等非正式手段,产生了非预期的政策后果。更为深层次的原因是,中国现行的压力型体制导致了政策目标分解到基层政府无法完成的地步,从而出现政策监督软化的现象。

[关键词]农村公共政策;政策监督;监督软化

[中图分类号]D03515 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)12-0077-05 一、前言

无论是公共政策的制定,还是公共政策的执行,因为不同政策主体掌握的信息不对称,以及由此带来政策决策的有限理性等因素存在,使得政策实施方案的选择与决策偏离,不可避免会导致公共政策目标的扭曲。为了实现公共政策制定的合法性和公共政策执行的合理性就必须在公共政策过程中进行有效的政策监督。诸多学者对公共政策监督进行了广泛深入的研究。迈克尔#豪利特、M #拉米什认为,要想通过一个程序来检验公共政策目标的实现程度,必须面对这样一个现实,即公共政策通常都不会把其目标描述得如此精确,以至于能够被严格地分析出这些目

标是否得到实现的程度。[1]威廉#N #邓恩构建了一个公共

政策监督总框架。该框架由政策投入、政策过程、政策产

出、政策影响四个元素构成。[2]

陈振明指出公共政策监督

是公共政策监督的主体从一定的制度、法规的依据出发,对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结活

动进行监视和督促的行为。[3]宁骚认为,公共政策监督是

为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性,及时纠正各个环节中出现的偏差,提高决策目标实现的程度,保障公民和组织的合法权益,有必要对政策运行过程

的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏。[4]从上述学者

的观点来看,公共政策监督首先是贯穿在整个政策过程中;其次就是公共政策监督主体是多元的,而不是单一的;公共政策监督的目标是确保政策实现预期目标。

公共政策监督要贯穿到整个政策过程,对政策的制

定、执行和评估以及终结都要进行监督。在中国,公共政策监督主要体现在政策制定和政策执行中。决策者在政策制定过程中自身有限理性和价值偏好,只有通过外部的政策监督机制保证政策制定的强约束,才能减少政策制定的偏差。中国的基本政策制定权限集中在中央政府,因此政策制定中的监督主要依赖政策外部监督。政策制定出来后并不必然就会保证政策执行按照预定目标执行。政策执行过程就是政策资源进行配置的过程,政策执行主体和政策潜在受益群体都会通过采取各种方式对政策执行过程进行干预,进而从有限的政策资源中获得一定份额。这样的结果就会干扰政策制定的预期目标实现,或者预期目标根本无法实现,所以要对政策执行过程进行监督。政策评估和政策终结中的监督在实际政策过程中不多见。

从现实的状况来看,相当多的公共政策监督没有发挥其应有的作用。那么,影响政策监督的因素都有哪些呢?陈庆云认为,影响公共政策监督主要有以下方面:公共政策目标的多元性和弹性;公共政策效果的多样性和影响的广泛性;政策资源的混合和政策行为的重叠;行动与效果之间因果关系的不确定性;信息获取的难易程度;公共政

策评价的资源保障水平;相关机构与人员的态度。

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在笔者看来,公共政策监督的软化还应从构成要素进行分析。政策监督的构成要素有:政策监督主体、政策监督对象、政策监督程序、政策监督内容、政策监督结果。中国当下的政策监督出现软化,正是由于上述构成要素在具体的情景下偏离理想设计造成的。

二、农村公共政策监督软化的形成逻辑

在我国,农村公共政策决策过程基本上以县为起点,乡镇为联结点,村庄为政策决策末梢。农村公共政策决策过程中,县级更多地体现在政策的制定上,乡镇和村委会更多地是参与实施政策。在农村地区,经常会看到上级政府的各种各样的政策检查组。乡镇政府和村委会要频繁地接受这些检查组的各项检查。吴毅详细地描述了上级政府对基层政府的监督过程。/首先是,,表格数据,而不是实际工作本身会成为体现基层工作业绩的主要依据0,/各种相关帐、表、卡、册是否齐备与规范和各种数据是否合乎要求的考核,是对下级组织具体服务实践的文本抽象化能力和质量的考核0。/他们不仅要重点检查各种帐、表、卡、册,还要直接进村入户,访问计生对象户,从他们那里直接核实计生工作的落实程度。如果对象户对这一类问题说不清楚,检查者就会反推基层组织文件制作的真实

性,从而直接影响到对基层工作质量的评定0。

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由于地方政府在上世纪90年代财政包干改革后,逐渐成为了一个个利益主体。在政策执行过程中,通过政策执行所赋予的行政裁量权来获取地方政府利益或者部门利益。中央政策自上而下贯彻的过程,也是地方政府或地方行政部门逐级获取政策利益的过程。正是通过这样的过程,地方政府或者上下级的行政部门非常默契地达成了一致,地方政府或下级行政部门看到了上级获取利益的途径和手段,下级行政部门或地方政府进而通过自身拥有的行政裁量权采取独特的手段获取自我利益。从某种程度上来说,地方上下级行政部门通过这种获取政策中的利益而形成了一种独特的利益链条。一旦政策监督的行政部门与被监督的行政部门形成了某种利益上的联系,那么政策监督的实质价值就被虚置,进而变成一种形式化的监督。此外,周雪光认为,政府内部的考核机制设计由于在很大程度上形成了强大的激励(惩罚)压力,进而促进了基层政府间

形成利益共同体,从而导致对中央政策的目标替代。

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地方行政部门到基层进行政策监督,必然要派行政部门的干部作为代表实施政策监督。按照公共选择理论,政府干部的行动逻辑中会考虑能给所在行政部门或者自身带来什么利益。因此,基层行政部门都非常注重接待工作。如果政策监督的执行人很满意,就会在政策监督的过程中放松要求,反之则会在监督中严格按照政策监督规定进行逐条核实。正是因为政策监督执行者拥有肯定或者否定下级工作的绝对权力,导致了地方行政部门非常重视政策监督的实施者。

尽管作为实施政策监督的代表出于个人利益会改变监督的结果,但是目前的政策监督内容越来越来程式化、监督越来越细化。这样的监督目的是对政策进行全面检查督促,但是这样的后果就是过分注重细节,而忽略了政策执行的整体效果。目前多数政策监督都是在政策开始执行时会下发监督内容的文件,上级这样做的目的在于下级能够更加明确地把握政策,但是下级一般都把这样的文件看成

是应付政策监督的重点参照。因此,下级政府或者行政部门按照这样的监督内容进行相应的准备:在检查的材料上造假,在检查的对象上安排说假。通过这样的前期准备,上级的监督执行人就会得到政策监督的满意结果。

此外,地方政府的政策监督不仅是对政策执行过程的督查与控制,在其中还体现了某种程度的政治含义。也就是说,政策监督效果并不完全取决于政策监督的实际评价,同时还会受到政治的影响。具体的政策监督影响因素参见图1。

图1 政策监督的影响因素框架图

三、G 省X 镇农村计划生育政策案例分析

中国计划生育政策从上个世纪七十年代末期开始推行。2002年5计划生育法6开始实施。5计划生育法6的出台对基层政府执行计划生育政策提出了诸多的挑战。G 省X 镇计生办的工作主要包括两个方面:第一就是计生服务,抓好四项手术落实)))上环、结扎、人流、引产。按照计划生育法规定,农村妇女在生育了一胎后要进行上环,生育了二胎后要进行结扎;但是同时规定育龄妇女有知情选择的权利来选择相应的节育手段。第二是征收社会抚养费。在此之前,X 镇的计划生育工作主要依靠行政手段。在特殊的情况下,X 镇政府可以把违反计划生育家庭的房屋拆除。现在X 镇政府必须要依据法律开展计划生育工作,要严格执行/七不准0等有关规定。(/七不准0是国家计生委在上世纪90年代颁布的七项制度规定,即不准关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属;不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋;不准不经法定程序,将违反计划生育规定人员的财物抵缴计划外生育费;不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其其他群众;不准对揭发、举报的群众打击报复;不准以完成人口计划为由不允许合法的生育;不准组织对未婚女青年进行孕检)。因此,计划生育法出台后,妇女结扎率不高。好多的农户都不按照规定缴纳社会抚养费。X 镇某年6月的计划生育统计:结扎对象有153人,上环对象142人,孕检/环检的比例还没有达到40%。5计划生育法6的出台一方面保障了计生对象的相应权益,同时也对基层政府的计生工作产生了治理困境。

(一)计划生育政策监督内容

计划生育政策监督内容体现了非常明显的理性化与标准化的特点。在监督内容中,不仅规定了在不同的政府层级的监督内容,而且采取定量评价的方式把评价结果直接