新农保制度

浅谈我国新型农村社会养老保险制度及实施的意义

2010年1月1日开始，我国在各试点地区开始试行新型农村养老保险制度。新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。

开展新型农村社会养老保险试点，是我们根据经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼，进行的又一项具有重大意义的工作。自古以来，中国农民都讲养儿防老。在过去很长时间中，限于国家的财力，农民的养老保障主要也只能靠土地、家庭和集体组织解决。随着工业化、城镇化的推进，农村青壮年劳动力大量外出务工，农民的养老保障面临着一系列新情况新问题。有些地方从当地实际情况出发，已对农民的社会养老保险开展了一些局部性的试点，收到了一定的成效。但这些局部性的试点主要是在经济较发达、农村集体组织较有实力、农民收入水平相对较高的地区进行，在其他地区难以推行。新农保的试点施行，是由国家财政来全额支付农民的最低标准基础养老金，这就可以使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳入新农保制度之中，从而使全国农村居民都有了社会养老保障。农民在实现农耕、教育、就医的极大改善上，使农民体会到养老不犯愁，从而逐步消除农民的后顾之忧、对实现农村社会的和谐稳定发挥巨大作用。

新农保与老农保有着最本质区别：两者筹资模式发生了本质的变化。在老农保制度中，政府没有直接提供财政的投入和支持。据调查，而在新农保制度中，中央政府基于有限财政责任，采取适度普惠制的原则，直接对我国农村户籍为60岁以上的人口进行财政补贴（简称“出口”补贴），对中西部农村地区补55元/月，对于东部农村地区，中央财政则补贴27.5元/月（另一半由东部地区财政补贴）。地方政府（含省、市、县）则对于每个参保的人员（16岁及以上的农村户籍人口）补贴不低于30元/年。因此在我国这样一个农村人口仍占多数的农业大国里，推行这种新农保制度的意义非常重大。该制度是继2006年取消农业税后的我国又一项重大的社会经济政策，对改善我国老年农民的生存状况、生活环境具有十分重大的作用，对构建农村和谐社会的良好家庭环境、发挥我国传统的孝道文化起到十分重要的

推动作用。同时，对于核实我国农村人口数据，尤其是评估和分析老年农民的真实人口数据起到了十分重要的作用。

新农保是制度的创新。首先体现在新社保的核心概念和分析框架。社会保障是国家抵御公民社会风险（年老、患病、失业、工伤、生育及其生活困难）的制度安排（包括筹集资金、管理基金、支付待遇）和服务体系 (杨燕绥，曹峰, 2010)。社会保障的制度安排主要由五个方面组成 (杨燕绥, 2010)：覆盖对象、基本原则、找钱（需求预算和资金筹集）、管钱（资金管理和基金运营）、发钱（待遇支付）。

在新农保制度分析。第一，新农保制度的基本原则是：保基本、广覆盖、有弹性、可持续。这一方面体现了国家义务和公民权利的统一，个人（家庭）、集体与政府合理分担责任，权利与义务相对应，且有助于促进政府主导和农民自愿相结合，政府引导农村居民普遍参保。另一方面，也表明了中央责任和地方责任的共担。中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。第二，新农保制度的覆盖对象是，年满16岁，未参加城镇养老保险的农村居民。也就是说，覆盖人群既包括了居民中除去雇员和自雇人部分，也包括了像农民工这些身份不稳定的特殊群体。第三，新农保制度的需求预算实行的是基金预算。第四，新农保制度的资金筹集采取的办法是：个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。这种制度安排的实质是，个人储蓄和社会保障税的结合。第五，新农保制度的资金管理是社会统筹和个人账户相结合。其目的是，通过中央统筹国民化克服贫困，通过个人账户全民化实现体面生活。第六，新农保制度的基金运营制度安排中，基金管理实行的是，建立社保基金财政专户，开始时实行县级统筹；信息披露方式是，每年行政村公示缴费和待遇领取资格；监督管理机制是，建立内控制度和基金稽核制度。第七，新农保制度的待遇支付制度安排中，待遇的持续收入由基础养老金和个人账户养老金两部分组成；支付方式属于缴费确定（DC, Defined Cost）；领取资格是满60岁，农村户籍，未参加城镇养老保险的农村居民。

温家宝之处：“新农保最突出的制度创新。主要有两点：一是在资金管理上，实行基础养老金和个人账户养老金相结合，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是在资金筹集上，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，地方财政对农民缴费实行补贴。新农保制

度的这两个显著特点，强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。”

具有基本性、公平性、普惠性特点的新农保制度，为农民提供基本生活保障，实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；并且实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。这样，亿万农民将和城市居民一样享有基本社会保障，沿袭几千年的农民“养儿防老”传统，将逐渐被打破。

新农保制度在给广大农民带来巨大利益的过程中，在实施上也面临重大问题和挑战

其中，最大的问题当属地方投入不足。因为老农保制度的失败，根源不在于农民对老农保制度的积极性不高，而在于当时虽然名为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予补政策扶持”，但实际执行的却是集体补助没有（我国集体经济的力量目前已很弱），国家扶持政策又不到位，最后演变成农民自己给自己缴费养老。所以农民就不再继续缴费了，还是自己留着钱自己花最安全。即使到2009年，新农保制度试点开始，全国参加农村养老保险的6000万人中，有地方政府补贴的才仅有1000万人。所以，地方政府投入少是制约农村养老保险制度发展的最主要原因。如果说，新农保制度关键是中央财政和地方财政相结合的基础养老金到位，地方政府对农民个人缴费的补助必须到位，那么，关键的关键则在于对于地方的制度安排。一方面是资金筹集，地方政府对个人缴费的补贴必须到位。因为大部分农村集体经济组织实际上没有什么能力对参保民进行补助，而农村参保的积极性很大程度上离不开地方政府补助的调动。另一方面，在资金管理，地方财政补助的基础养老金必须到位。中央已经对该承担的责任充分承担，剩下的地方责任成为了关键。

地方对新农保投入不足的主要原因在于地方缺乏意愿。已有的研究却将过多的关注放在地方缺钱上，或者认为新农保中筹资最困难的是地方财政，新农保存在财务可持续性问题，对于贫困县将是很大的支出，或者认为中西部地区财政能力有限，是新农保制度建立的难点。尽管地方的确也缺钱，但这并非关键所在。因为相对与农民和中央，地方反而是相对更有支付能力的。先看农民，2008年，最低