论基层治理中政社分离的趋势、挑战与方向

论基层治理中政社分离的

趋势、挑战与方向

[摘要]在中国的社会转型中,社会逐步从政治领域中分离,对应于这一趋势,基层治理的政社分离势在必行。本文在分析基层政权政社分离改革各种瓶颈问题的基础上,试图指出深化政社分离改革的下一步方向,明确政府与社会的权力界限,鼓励群众自治组织与民间公益组织发展,建立政府与社会的合作治理机制。

[关键词]基层治理;合作;民间公益组织

改革开放三十年来,中国社会一个重要的转型就是从总体性社会逐步实现政府、市场和社会的分离,形成多元化的社会格局。[1]面对多元的社会需求,中国的行政体制也逐步从行政全能型政府转向政社分离。所谓政社分离,就是通过政府职能转移,把政府行政职能与社会的自我管理的职能分开,使得社会能够自我组织、自我规X并不断产生社会运作的活力。政社分离的关键之一是在基层行政中的政社分离。基层政权是我国政治制度的特色之一,它一方面作为我国行政体系的最末稍,将行政权力落实到社会层面;另一方面它又直接面对社会需求,负责民意的反馈。近年来,国家在基层治理层面的政社分开方面取得了许多进步,在政府权力逐步向基层政权层面下移的同时,社区内的群众自治组织以及民间公益组织都有了迅速的发展。但即使这样,基层治理中政社不分的格局并没有根本变化,改革处于瓶颈状态。本文力图分析这一瓶颈问题,探索在基层

治理层面,当前政社分离的趋势、挑战与进一步改革的方向。

一、基层社会中政社分离的趋势

在讨论政社分离改革之前,需要首先认识到:在基层社会中已经形成政社分离的自然演变的趋势,市场改革的成果之一就是国家对基层社会的控制相对松弛,社会领域逐步随着国家的战略调整,形成相对自主的社会空间。大体来说,这一趋势具有以下几个重要特征:

1.政府职能层层下移,基层政府不胜负担,在群众动员有效性日益减弱的情况下,政府职能不断外溢,许多社会管理事务事实上由社区来承担改革开放以来,促进经济建设成为政府的重要职能,尤其是1994年分税制财政体制改革之后,国家汲取能力大幅提高,政府关注的焦点着重于与税收增加相关的经济职能,而社会管理的职能则被忽视。正因为此,这一部分职能被逐步下移,如同漏斗下渗一样,逐步转移到地方政府,乃至基层政府。例如,笔者研究过XX市卢湾区的政府职能下放,仅在1997年就下移了三十多项社会职能,从马路广告到街道治安等。而当时街道办事处一级已经承当了150多项职能。[2]基层政府过去强调的是“基层渗透的权力”[3],即国家如何能够有效地渗透到社会之中。在过去很长一段时期,这一职能的实施主要是基于行政权威下的群众动员来执行。但是随着单位制解体以及社会的分化使得基层政权的行政权威开始下降,社会成员越来越多地依靠市场来谋取生计,而不再只是依赖政府,因此政府的群众动员能力变弱,这就使得基层政府行使社会职能的能力减弱,很多社会职能基层政府无力承担,正因为如此,就发生社会职

能外溢的现象,即许多社会职能的行使是由基层政府直接推给社区居委会、村委会这样的中介组织或者社区内的物业管理公司来承担。这种外溢没有明确的法律规定,许多时候,居委会、村委会和物业管理公司只能依靠对文件精神的把握来针对不同的职能进行应对。例如社区治安、卫生保健、弱势群体救助等职能都实际上由社区内组织承担,在20世纪90年代以来的类似社区居民的洗澡难、买菜难、就医难等问题正是这种职能外溢的表象,而很大程度上,这些社会问题的解决因市场的介入和社会中介组织的兴起才逐步得到缓解。正是在这种局面下,社会很多事务目前事实上已经由市场和社会中介组织来承担。

2.对应于社会的多样化和分化的需求,社会自组织空前活跃。虽然仍然受到多重限制,但是社会已经形成一定的自主空间,承担着基层政府无力管、市场不想管的社会事务随着20世纪90年代以来政治和经济领域的分离,社会群体也逐渐多元和分化,不同的社会阶层逐渐凸显,他们的需求也日益多元化和特殊化。面对层出不穷的社会需求,基层政府缺乏相应的能力来满足,而市场在利润的刚性要求下,也常常不能应对那些不能产生利润的社会需求。正因为如此,在基层社会层面,类似弱势群体救助、乡村教育不足、社区环境污染等常常成为引发人们不满的社会问题。面对这些问题,从上个世纪90年代后期,一些社会人士开始自己组织起来,动员民间资源,在社区直接开展服务,参与解决社区问题。这些组织常常被称为民间公益组织,它们的基本特征是民间的、志愿的、非营利的,以实现互益或公益为目标。21世纪以来,这类组织在中国社会中越

来越活跃,逐渐形成中国的与政府和市场相对应的所谓第三部门。

[4]这类民间公益组织虽然组织形式还比较松散,但是行动却非常活跃。很长一段时间它们以学术社团、行业协会、社区组织以及各类民办非企业单位的方式活动,不过与传统的社团和民办非企业单位相比,它们更具有民间性和公益性。由于政府法律限制,许多民间公益组织还难以注册,也面临资源不足等困境,但是即使这样,这些组织的数目仍然众多,他们的各种活动已经形成了社会相对自主的空间。2008年的汶川地震救灾,民间公益组织的第一次集体亮相,更体现了它们可以和政府形成良性互动,而同时成为重要的补充。

[5]但是,面对这一正在崛起的社会自主空间,基层政府还缺乏足够相应的制度和规X来协调,这也使得政社分离的改革具有紧迫性和必要性。

3.公XX体的出现已经使得公民行动逐渐成为人们重要的参与方式之一。它正在被逐渐纳入基层政府政策过程,许多社会事务的管理开始融入更多公民参与的因素随着市场导向的改革开放,基于自身的财产权益,人们的公利意识有了很大的提升,同时在志愿服务运动的推动下,人们的公共参与意识也有了很大的提升,媒体的相对开放更进一步推动了公共议题的对话和讨论,这些变化都推动了公XX体性的出现。人们从原来某种程度上的“臣民”或“刁民”意识逐渐转变成为拥有责任意识、权利意识与平等对话观念的公民。这些公民面对社会议题不是坐而等待“青天”,也不是简单地对抗,而是积极行动,力求通过温和理性的方式来解决社会问题,增进社会福利,甚至影响政府政策的改变。例如2009年在XX发生的