中国行政审判存在的若干问题和对策思考(1)

二、现行行政审判中的立法缺陷和不足行政审判是保证受到侵犯的行政相对人的权利得以救济的最后一道屏障。

但由于我国行政审判体制是在计划经济体制下建立和完成的，现行行政审判的配套法规、立法内容、立法形式以及保护和救济制度还没有真正形成，导致审判权地方化、独立审判程度低、抗干预能力差等，在这方面还存在诸多缺陷和不足。

（一）立法滞后。

1989年通过的《行政诉讼法》是我国行政行判发育尚不成熟、行政诉讼制度刚建立不久的背景下出台的。

这一部诉讼法，从它的受案范围和诉权、起诉的形式和内容、原告资格和第三人范围、原、被告举证责任、裁判方式及依据等问题，都只作了原则性的规定，而对相当多的问题没有明确具体的规范。

近几年，特别是我国出台《立法法》后，最高人民法院虽然也出台了一些司法解释，但这些《解释》、《规定》和《会议纪要》④不能突破现有行政诉讼法的架构，只能起到“头痛医头”的作用。

（二）立法权威性差。

立法权威性差的主要表现是立法形式的散乱。

现在除以全国人民代表大会及常委会制定的基本法表现出来的以外，既有以国务院制定的行政法规，又有以部委行政规章以及地方人大及其常委会制定的地方性法规和地方政府制定的地方性规章，还有象最高人民法院出台的规定和司法解释、会议纪要。

虽然有些规范性规定、制度、解释很重要，在一定时期内可以起到制约行政机关行政权过于垄断和规范行政审判秩序的作用，可这些规定、制度、解释层次低、矛盾多权威性差。

其制定机关既不是全国人大，也不是全国人大常委会，而是有关国务院各部门和最高法院。

立法权威性差不说，加之目前宣传不到位，广大人民群众了解甚少，不易广而告之。

（三）立法内容疏漏。

我国《行政诉讼法》还是在计划经济向市场经济体制过渡时期的产物，其内容现在看来已有许多疏漏和不足。

比如我国行政诉讼法第11条、第12条对收案范围采取列举的形式，这为法院法官实际操作带来便利，但同时也产生了弊端，因为该两条规定只作了比较原则和概括的规定，如果理解不一样，就会产生不一样的后果。

同时，它们没有穷尽行政诉讼收案的全部，使得一些可诉行政行为因理解不一而游离于《解释》规定之外。

而象大陆法系国家，如芬兰的《行政司法程序法》规定，“公民对所有行政决定都有起诉权⑤”。

又比如我国行政诉讼法第54条第4款只规定在行政处罚显失公正的情况下，法院才适用判决变更，这显然不能囊括复杂多样的可变更行为，从审判实践来看，还需扩大变更范围。

（四）立法侧重制约，疏于保护。

这主要表现在两个方面：一方面，对行政相对人来说，由于许多行政法律、法规对行政相对人在权利义务上规定的不对等，对行政相对人的违法行为重在制约，对行政相对人的合法权益疏于保护，这已严重影响到行政相对人对“民告官”的价值追求和信心。

比如我国行政诉讼法第52条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。

由于行政审判涉及的法律规范层级和门类较多，立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范冲突等各种疑难问题。

这些问题如果不能妥当地解决，直接影响到行政审判的公正与效率。

可现实的情况是：有些地方性法规本身具有不平等性，具有地方保护主义色彩，这无形中使法院在行政审判活动中，不能体现严格意义上的公正裁判。

另一方面，对法院法官来说，整个司法体制对行政审判活动也是侧重制约、疏于保护，已严重影响到行政审判的裁判权威性。

正因为如此，世界上大多数国家十分注重对法官审判权的保护，比如西方大多数国家的最高行政法院的院长由总统直接任命，其他法官由总统根据法院提名任命，法官为终身制等。

而在我国，对法官行政审判权的保护既缺乏明确具体的规定，更缺乏保护性救济措施。

相反，在制约和监督上，则规定的十分具体全面。

“而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关，这又使得监督和指挥很难区分开来⑥”。

在如此的监督网络中，叫法院的法官如何去审“官”。

三、解决问题的对策思考一般认为，现代行政审判改革应通过对法院自身行政审判模式的完善和限制行政垄断权力以及真正实现司法救济。

但针对目前行政审判工作中出现的诸多问题和不足，笔者认为，应分别从以下几个方面来采取对策措施。