法学博士尤乐上书深圳市人大,请求依法撤销市政府的“限购令”

法学博士尤乐上书深圳市人大，请求依法撤销市政府的“限购令”
关于请求深圳市人大常委会依法对深圳市政府就“限购”进行质询并撤销的建议尊敬的白天主任和罗莉、蒋宇扬、刘军、刘恩、高震怀副主任及各位委员：您们好！2015年12月29日，深圳市政府突然发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，开始实施小汽车限购政策(以下简称“限购”)，引起全国性的强烈反响的同时，各界对这一政策的正当性也提出广泛的质疑，本人经仔细研究认为在科学方面，“限购”具有一定的合理性，是值得考虑的解决深圳市交通拥堵的方案之一；但是从合法性方面分析，“限购”的具体内容和实施程序应经得起法律的推敲，否则白天主任所倡导的“市人大要把对法律法规实施的监督提高到一个新的水平，保证有法必依、执法必严、违法必究。

加强法律监督和工作监督，促进依法行政、公正司法。

加强我市社会主义民主法制建设，大力推进深圳城市法治化建设” 将成为一纸空谈。

首先，“限购”没有遵守《行政许可法》和《深圳市道路交通》的程序性规定，向社会公告并举行听证。

车辆经登记方可上路行驶为《道路交通安全法》第8条设定的行政许可，根据《行政许可法》第46条，一方面，由于《深圳经济特区道路交通安全管理条例》的性质为地方性法规，该条例第86条规定实行机动车保有量增量调控时，深圳市政府及有关部门应当公告相关预案并听取公众意见，系该条规定之“法规规定实施行政许可应当听证的事项”；另一方面，“限购”明显属于涉及公共利益的重大行政许可事项，对于深圳市政府而言，向社会公告并举行听证属于强制性的规定。

因此，《深圳经济特区道路安全管理条例》第76条第1项之内容只是实施行政许可的具体规定，是“限购”政策的合法性依据之一；根据《行政许可法》第4条，实施行政许可不仅应当依法法定的权限、范围和条件，还须遵守法定程序，由于公告和听证方面的重大程序方面的缺失使得“限购”政策被置于不合法的状态，深圳市人大及其常委会应对行政措施作出之程序性瑕疵进行严格审查。

其次，“限购”方案(具体内容)没有经由深圳市人大审查和批准或者经由深圳市人大常委会讨论或决定。

《深圳经济特区道路安全管理条例》第76条第1项之规定只是说明深圳市政府有权采取这一措施，并不代表它的具体方案的设计裁量可以不受限制。

一者，根据《立法法》第10条第1项之“禁止空白委托”之精神，“限购”的内容(具体措施)应由授权者---深圳市人大及其常委会进一步明确，如车型、时间、数量等方面，为此《行政许可法》第18条亦有明确的规定，既然许可设定权在于法律或地方性法规，那么“限购”诸要素理由由《深圳市道路交通安全条例》或专门性并经受深圳市人大常委会备案的规章加以规定；二者，“限购”作为一项长期措施不仅仅对公众利益(市民、厂商和税收等)具有重大影响，更因此而具有深圳经济特区内的国民经济和发展计划的性质，并系涉及本行政区域内政治、经济、卫生、环境和资源保护的重大事项，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第2项和第3项以及第44条第4项和第5项，即使不由深圳市人大对“限购”进行审查和批准，深圳市政府至少也应事先将“限购”方案交由深圳市人大常委会讨论和决定。

因此，审查和批准或者讨论和决定是深圳市人大及其常委会的法定义务。

再次，“限购”方案虽有《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》，但仍不能以政府通告形式直接规定。

一方面，根据《行政许可法》第16条第3项和第17条，对于机动车登记的许可条件(如每年10万指标等)---“限购”内容的规定，只有深圳市政府规章的效力层级方符合之，通告为深圳市政府的其他行政规范性文件，被《行政许可法》所排除，故无权加以规定；另一方面，既然为调控管理，许可条件的实施应有明确和公开的期限和数量等要素，对此《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》没有对实施期限作出明确规定，所谓“暂定5年”之说为新闻发布会的口头言述及其内部外流之文件，通告仅仅表述为“适时调整”(第3条)，违反法治社会下规则制定应该明确的基本原理，公众无所适从，实乃行政机关自我扩充裁量权限之举，其行为本身即违反《政府信息公开条例》第9条第1项和第2项和第10条第7项(其中行政许可之“期限”) 。

因此，纵观《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》的内容，除了对行政政策语言进行复制外，没有对许可条件规定的形式合法性和的实质合法性加以保障，实为立法裁量怠惰的表现。

综上，可得出以下三点结论。

第一，根据《行政许可法》，作为车辆登记(许可)的具体条件规定，“限购”政策应以地方政府规章的形式加以规定或者以置于地方性法规(附件)中，《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》不具有相应的效力层级，不能作为行政机关依法行政的依据；第二，根据《行政许可法》和《深圳
市道路交通安全条例》，“限购”方案作为许可的内容、国民经济和发展计划或重大事项应提交深圳市人大及其常委会审批或决定，深圳市人大及其常委会在作出决定之前应考察深圳市政府是否对方案进行公告和听证；第三，深圳市人大及其常委会应该对包含“限购”指标、期限内容等的具体内容进行审议，在《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》加以反映尚可接受，以附件形式置于《深圳市道路交通安全条例》主文之后为上佳，对专门性的规章进行备案为亦可接受之方案。

固然，深圳市人大常委会于2014年12月29日作出《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》符合《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第5条的有关规定，但是对于市政府提出的重大措施的讨论不应局限于行政决策的科学性，何况决议中根本没有反映出深圳市人大常委会对“10万指标”与车辆增速和保有量之间的逻辑关系---科学性(合理性)判断；更重要的是合法性的审查的空白，即根据《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第8条不仅审查“事项的基本情况、决策方案及其可行性说明”等，还有“与该重大事项有关的法律、法规、规章、政策依据”。

如果深圳市人大常委会能够对后者进行切实审查，即使有可能忽视《行政许可法》第46条，也不可能罔顾《深圳市道路交通安全条例》第86条。

对此，公民可以就此“形式合法、实质不合法”的情况依据《立法法》第90条第2项向全国人大常委会书面提出审查建议，也可以依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第7项向广东省人大常委会提出撤销《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》的建议，如此都会带来相应的政治风险。

因此，面对目前的尴尬情况---“不但政府违法，而且深圳市人大常委会也在违反法律和行政法规，深圳市人大常委会更在违反自己制定的地方性法规”，本人建议如下：
第一，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第47条对深圳市政府提出质询；
第二，由深圳市人大依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第10项撤销《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》，或者由深圳市人大常委会自行按法定程序废止；第三，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第8项“撤
销本级人民政府的不适当的决定和命令”，即《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，深圳市政府自行撤销亦可；
第四，既然“限购”措施已经付诸实施，出于信赖利益保护原则(《行政许可法》第8条) ，为避免加剧已经造成的社会动荡，深圳市政府在作出暂停“限购”的决定的同时，可以对每天小汽车上牌数量的上限加以规定，以相对人申请报名的序列等候办理，实际标准以原定“限购”数量进行计算，因为上牌数量的日平均数规定权为行政裁量(权限)范围内，行政机关出于技术承受能力等因素的考虑有权加以规定，如此则兼顾合法性和合理性，亦使得公众可以据此安排生产和生活，发挥规则的指引性作用。

第五，深圳市人大常委会依法对“限购”的具体内容进行审查后将其列于《道路交通安全管理条例》的附件，或者深圳市政府以相应规章报深圳市人大常委会备案(《立法法》第89条第4项)。

根据本人的上述分析和建议，各位领导可以感受到依据法律的适用和体系性的解释仍然可以达成深圳市政府希望的行政目标，但是可以避免今日“有法不依，有规则不用”难堪，做到白天主任的指示---“不能…来虚的‟” 。

为什么不能给自己(公权力机关)一点思考的耐心？因为理性经常需要时间和讨论；为什么不能信任公众的智慧和素养，把他们置于“盲目跟风”和“有害稳定”的有“罪”推定的角色？深圳市政府在路外停车调节费征收无望后，确实可以采取“限购”措施，因为“限购”本身并不违法，只要在既有权限范围内采取临时上牌数量限制的手段的同时，公布和讨论“限购”的具体内容并提交深圳市人大常委会审批即可，所经过的时间在于深圳市政府和深圳市人大常委会的工作程序方面的协作，只要合理而不致于一日之内(2014.12.29)同时作出“决议”和“通告”即可，而2014年12月29日发生的一幕可谓“丑行”，令公众有人大与政府“沆瀣一气”的感觉。

对此“人大再次成为政府的复印件”的情况，本人很痛心，毕竟人民代表大会是人民行使国家权力的机关(《宪法第2条第2款》)，毕竟国家行政机关对人民代表大会负责(《宪法》第3条第3款)，而不是相反！
2015年1月8日习近平先生对深圳工作作出重要批示，其中“依法治国”所包含的法治精神意味着“不能简单地认为，法律仅仅只是政府下达或者国家发布的命令” 。

深圳市人大常委会对“限购”政策的是否充分履行合法性审查的义务，《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》的内容无法体现，却颇有政府报告的照抄；根据习近平先生的重要批示，深圳市人大
常委会是否能够以“质询”和“撤销”的自我更正来体现“勇于担当”的精神？是否能够在审慎和充分地进行合法性审查方面“开动脑筋、解放思想、大胆探索、勇于创新”？并以此促进深圳市政府以公共利益的平衡和公共服务的供给“团结带领广大干部群众”，在依法行政方面“发扬敢为人先的精神，锐意改革”？深圳市人大常委会只有如此才能不再自我蒙羞！
因此，本人建议深圳市人大常委会依法对深圳市政府就“限购”进行质询，废止《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》并撤销《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，待深圳市政府公布方案、听证之后再行审议和批准。

上述建议或有谬误，望各位领导批评指正，多有打扰，还望见谅并听取为盼！
本函将以快递/信件和电子邮件形式分别发给各位领导,望给予回复为盼!
此致
敬礼
深圳大学法学院
宪法与行政法教师
尤乐
2015年1月8日
附记
各位领导：
“限购”政策实施后，社会的广泛反响自不待言，本人向您们反映一件真实的亲身经历的事情，相信能有所触动。

2015年1月7日晚间，本人带四位各年级中相当优秀的本科学生和一家著名律所的两名优秀的执业律师在校旁餐厅聚餐交流，为学生们提供未来职业规划的参考。

期间，谈及“限购”，一位律师脱口而出，“共产党的话也能相信”，话音未落，满座哄然大笑、眼神戏虐。

其他五人，均非党员，嬉笑一番倒也无足轻重，而发言律师是军校毕业、军人出身，在部队时就是党员，可谓根红苗正，出此言不可谓不令人错愕；我的一位学生，也是自部队当兵返校，党员身份，并无丝毫辩驳，亦令人颇感凄凉。

何况此现象绝非偶然，他们二人尚且如此，普通百姓又会感受如何？可以想见。

此情此景岂不令人深思？恰是深圳市政府的“任性”和深圳市人大常委会的“无为”使然。

孟子有云，“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。

”毕竟，与动物不同的是
人可以超越本能为利益而忍受和作出令他不快的行为，所以人无分特殊信仰或政治身份，皆为利益之高等动物，故而千百次的教育或宣传所树立起的对政府或组织的信任，抵不上一次侵犯他的利益的行为，包括公众的经济自由和参与性权利等等。

念及于此，我也释然。

但是，我这一介非党员之草民尚且为执政党的形象维护而呼吁，各位领导大都是执政党成员，政治水平远高于在下，焉能忽视此次违法作出“限购”决定的行为带来的对执政党民心向背的恶劣影响？您们比在下闲云野鹤之书生更有责任挽救和恢复人民对执政党的认同感和支持心。

虽其或为个案，然千里之堤，溃于蚁穴，望各位以民意而议政的领导且行且珍惜，不因无真实和直接的选举而顾盼人民而左右，让立法机关不再“装聋作哑”，至少应对得起执政党对您们的信任，以高度的政治责任感为执政党整理山河、收拾人心！
请恕直言。