对限价商品房政策的分析

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对限价商品房政策的分析
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文章来源：北京房地产》添加人：xzpop 添加时间：2006-8-17 16:03:25

2003年以来，我国房地产业进入飞速发展阶段，不少地方出现的房地产泡沫的迹象，主要表现为：
一是房地产业投资规模增幅过大，在固定资产投资中的比例过高。二是房价涨幅过快过大，远远
超过国民经济增长速度，个别城市房价年涨幅超过20％，出现泡沫迹象。三是房地产产品结构失衡，
供应结构不合理。以别墅、高档公寓的为代表的高档商品房供应量稳步上升，而社会需求量最大的
中低档商品房和具有社会保障性质的经济适用房的供应，却呈现逐年下降的的趋势。四是房地产市
场需求急剧膨胀，投资与投机混杂，造成供需的严重矛盾。

为了抑制房价的快速增长，保障中低收入家庭的住房购房问题，各个地方开始出台各种政策，对房
地产市场进行调控。2003年
12月，宁波颁布《宁波市市区普通(限价)商品住房销售管理办法(试行)》，率先在全国提出了“限
价普通商品住房”政策，并于2004年推出了5012套限价普通商品住房，以满足中低收入家庭的购房
需求，缓解供需结构的矛盾。最近国务院九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》也
明确提出“两限两竞”政策。

◆政策目标和效果评价
1、政策目标：
(1)近期目标：限价商品房政策的提出，是在全国各地房价大幅度上涨，普通商品住房供给不足的结构性矛盾日益突出，金融体系面临巨大风险的背景下出现的。因此，限价商品房政策的近期目标无疑被锁定在抑制房价的过快增长，保持房地产市场的稳定上。如果再进一步细化政策目标，则是通过限价商品房的供应增加中低价位商品房供应，调节商品房供应结构，从而抑制房价的过快增长，保持房地产市场的稳定。

(2)远期目标：政府的职能一

方面是为当地经济的发展创造良好的社会和法制环境，一方面是维护社会公平和保障公民的基本生存权利。有鉴于此，限价商品房政策的远期目标应该是，一方面保持当地房地产市场的稳定，避免房价的大起大落，一方面是逐渐改善普通公民的居住条件，让普通公民作为社会财富的创造者能够买得起住房，更多的分享经济发展带来的好处。

2、效果评价
从青岛和宁波两个城市实行限价商品房政策前后的房地产统计数据显示，无疑表明限价商品房政策对于降低房价涨幅的效果是有效的、明显的、迅速的。2005年，宁波房价涨幅比2004年回落了
7．7个百分点，在全国35个大中城市中，从2002年的第一位降至现在的第17位。青岛市房价涨幅从2005年7月份开始稳步回落，房价涨幅在全国35个大中城市排位由2005年总排位的第二位下降至今年1月份的第五和2月份的第六位。

至于限价商品房政策的长期目标，鉴于该政策实施的时间较短，因此没有长期的数据进行统计和分析，但从理论上分析，如果限价商品房能够在住房供应结构中占有一定的比重，对于稳定当地房地产市场以及提高城市的竞争力都会起到重要的促进作用。

◆政策措施评价
(1)“以房价定地价”的思路，既限制了房价，又没有让国有土地资产流失。青岛市出让普通商品住房项目用地以限制房价的做法得到了国土资源部和建设部领导的肯定。在土地出让合同中规定限制房价的条款，既贯彻落实了国务院办公厅下发的《关于切实稳定住房价格的通知》的精神，采取措施稳定房价，又坚持执行了国土资源部11号令，对经营性项目用地必须采取市场化配置方式。而在限价商品房土地出让时，主要是区分项目用地性质，采取不同方式供地。限价商品房的土地出让，挤压了开发商的不合理利润，兼顾了国有企业搬迁的必要费用，同时照顾了当地普通工薪阶层的住房需求。

(2)限价商品房政策解决了“夹心层”普通公民的住房问题。在宁波市，虽然自2002年6月起宁波推行经济适用房政策，解决了部分低收入家庭住房问题，但涉及面较窄，必须要拥有社会扶助证、特困证、低保证三证齐全的家庭才能享受这一政策优惠。而当时宁波房价不断攀升，致使仍有1．8万多户中低收入家庭，既不够条件购买经济适用房，也无资金实力购买一般商品房。正是限价商品房的推出，解决了这一群体的住房问题。

◆政策问题构建
政策的出台必然跟市场背景紧密联系在一起的。综观宁波

、青岛两个城市的“限价商品房”政策，其都是在房地产市场自身调节功能失效的背景下提出的，本身带有强烈的政府行政干预的色彩。对于该政策，从制度的角度，有两个问题值得我们关注。

第一，限价商品房是短期还是长期的政策?
限价商品房政策推出的时机，应该说有一定的偶然性。我国房地产业经过20多年的发展，基本已经形成了以市场为主导的资源配置模式。2003年以来的房地产市场的飞速发展，不断高企的房价，让政府看到了市场调节的失灵。在那种背景下，推出限价商品房政策，最直接的目的是为了在短期内打压房价，通过政府行政手段的力量，一定程度上改变房地产供应结构，满足一部分低收入者家庭购房，进而以期待改变人们对房价上涨的预期，促使房地产业回到正常发展的轨道上来。事实上，宁波、青岛两地的政策，在短期内的确取得了抑制房价的效果。

同时，限价商品房政策的提出，是以政府牺牲部分土地出让金、开发商减少开发利润为代价的。对于地方政府而言，长期推行这一政策，势必影响其财政收入，在目前干部考核体制下，将是对其政绩的严峻考验。对于开发商而言，在“两限两竞”的条件下，如何让开发商长期保持对限价商品房政策的支持，保证其开发利润，也是政策执行者需要考虑的问题。与此同时，限价商品房毕竟是政府对市场的干预，在一定程度上必然存在着对市场的扭曲，这与房地产市场发展趋势是否存在着矛盾，也值得思考。

那么，这是否说明，限价商品房政策仅仅是一个短期的政策呢?在完成平抑房价的使命之后，是否还有必要保留这一政策呢?
另一方面，我们也应该看到政府在履行对市场进行调节干预的经济职能的同时，也肩负着维护社会公平、提供社会保障的社会职能。在任何一个时期，政府都有责任有义务为中低收入者提供住房保障。而中国房地产市场，在房地产开发商追求经济效率、追逐高收益高利润的氛围中，作为弱势一方的中低收入购房者，显然缺少了社会应有的公平。这就要求政府以市场的监管者的身份，对这一现象进行合理的引导。如果将限价商品房的供应长期稳定在一个比较合理的比重，在一定程度上是对开发商、购房者、甚至政府本身收入分配的一次调整，维护了社会的公平，保障了处于弱势地位的中低收入家庭的住房问题。从这个意义上说，限价房政策又可以被赋予作为长期政策的使命。

第二，限价商品房和经济适用房有区别吗?两者能相互取代吗?

商品房、经济适用房、廉租房共同构成了我国现有的城镇住房供应及保障体系，而限价商品房概念的提出，则显得有些混乱。限价商品房和经济适用房是有很多的共同点，两者都是政府提供优惠的政策性住房，在供应对象、销售价格、开发商利润上作了严格的规定。那么是否可以将限价房和经济适用房、廉租房统一纳入到住房保障体系中，甚至以限价商品房取代经济适用房呢?毕竟这两者在操作层面上具有一定的关联性，政府都在其中起到了主导作用，那样也更有利于政府统一管理，进一步扩大保障性住房的供给范围。

同时，也应该看到两者仍然存在不少的区别，最根本的表现在土地获取的性质上。经济适用房的建设用地是政府无偿划拨的，而限价商品房的建设用地是按照“以房价定地价”，实行限价出让，政府依然能够收取一定的土地出让金，作为地方财政的重要组成部分，因此政府推行这一政策会比经济适用房更有动力。较之经济适用房，开发商也能够从开发限价商品房中获得更高的利润。而普通购房者，购买限价商品房拥有完全的土地使用权，而经济适用房则只能在一定时期后补交土地出让金之后方可取得完整的使用权。另外，由于经济适用房对供应对象的条件要求极为苛刻，只能满足低收入家庭中的一小部分实现购房愿望，而更为庞大的中等收入家庭，所谓的“夹心层”，被排除在政策优惠的门槛之外，限价商品房政策有望解决这一部分“夹心层”市民的住房问题，实现更大程度的社会公平。

◆政策调整建议
一是如何鼓励和吸引房地产开发商参加到限价商品房的投资和建设中来，是此项政策能否取得效果的前提。由于房地产市场本身的特点，在供不应求的卖方市场中，开发商拥有自主定价权，能够获取超额利润。而限价商品房采取政府限价，势必限制了投资的利润。这就需要在相关土地出让、信贷审批等方面的给予优惠政策配套，吸引开发商参与到限价商品房的建设，保障开发商在投资建设限价商品房项目中获得稳定的收益，防止出现“政策虽好，无人响应”的局面。

二是合理的确定限价商品房的供地数量、开发规模、供应结构、限价程度，将是对政府执政能力的严峻考验，也是政府急需要做好的一门功课。这就需要政府严格关注房地产市场状况的变化，对房地产市场供给和需求结构具有非常清晰的认识和把握。

三是如何保证限价商品房的质量问题，同样需要在配套的政策中加以限定。追求高额利润是开发商的天性，在强制性的行政限价

面前，必然会想方设法增加利润，要扩大利润当然也就只能在成本和材料上“动脑筋”了，在执行限价商品房政策过程中，就需要政府实行严格的质量管理和质量监督职能，保证住房质量。

四是限价商品房政策的出台，需要避免成为腐败滋生的温床。限价商品房就像经济适用房一样会成为炙手可热的“紧缺资源”，从土地价格优惠、税费减免、房价限定、购房者资格界定以及销售等各个环节，由于政府的介入，就必然会产生行政权力的“寻租空间”。这种“寻租空间”显然容易为暗箱操作提供便利。

五是建立和完善合理的限价商品房退出机制。这包括两个层次的含义，一是如果限价商品房的供给与市场有效需求不符，或者出现供给过剩，政府该采取什么措施处置这些空置的中低档商品房。二是限价商品房在一定年限后，对这类商品房的处置权问题，是采取类似于经济适用房的购房者补缴地价后进行自由交易的方式，还是由政府主导，参与回购，以准公共产品的性质进行再分配?

(作者：中国人民大学公共管理学院博士生周雪燕)
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