关于_迁村并点_的政策分析 一

关于_迁村并点_的政策分析一

关于“迁村并点”的政策分析

任春洋姚威

农村人口的集中和转移关系到中国城市化进

程和下一个世纪农村地区的可持续发展。上海市在进一步推动郊区的城市化进程中,提出“三集中”战略,迁村并点政策是这一战略的重要基石。本文拟对该政策的目标、内容、政策实施过程及过程中可能出现的土地、经济、社会等问题加以分析,并提出相应的对策。

一、政策制定背景

上海作为中国的经济中心城市,近年来,在经

济快速发展的推动下,城市化进程进一步加快,农

村人口的城市化已成为大趋势,市郊县人口快速

向城镇、集镇、边缘市区集聚。农村城市化的速度加快,原因在于近年来、特别是90年代开发浦东

以后,农村经济发展迅速。1995年上海郊区工农

业总产值已突破2000亿元,一二三产业结构比例

为8.5:60.5:31,第二产业已占主导地位。在强大

的经济推动力下,农村的生活水平得以明显的提

高。但同时由于原来的低起点,农村的发展也面临

着诸多的经济、社会、环境问题。针对这种状况,上海市政府提出了“农民向集镇集中,农田向农场集中,工业向园区集中”的都市郊区发展战略,简称“三集中”战略。“三集中”战略目的在于其作为政策力,配合经济力来共同推动和引导上海的城市

化进程。“迁村并点”——实现自然村向中心村的集中,才能改变现有的规模小、分散零乱的自然村

落现状,被分割的农田才有可能得以集中。只有集

中形成较大的中心村或小自然村并入集镇,才有

可能使小规模的村办工业得以相对集中,形成较

大规模的园区,从而改变原有乡镇企业的小规模、

高资源消耗的不可持续的发展路子。同时,基础较

好的中心村,可以进一步发展成集镇。

二、政策目标和拟解决的问题

1.解决现有自然村过多过小问题,节约使用

土地,提高土地使用的合理性和有效性

至1996年底,上海共有214个乡镇,2984个

行政村,近50000个自然村。平均每个镇的镇域约22平方公里,人口1.7万;每个行政村的村域2

平方公里,人口约1600人。自然村的平均村域为

13公顷,每个自然村的平均人口只有90人,人均占地达到186.5平方米,明显存在规模小,土地浪费严重的问题。与此同时带来的是农田的分割过多,成片农田的规模较小,不利于机械化耕作,农

业土地利用效率低下。根据上海市房地局提供的数据,如按中心村规划合理归并自然村后,至2010年,全市可以节约用地153平方公里。实施“迁村并点,建设中心村”,形成较大规模的中心村,也有利于农田集中,便于集约化经营。

2.解决耕地浪费严重,基础设施建设中投入

成本过高的问题

目前自然村

的布局分散,造成土地和社会投

资的大量浪费。自然村中村民建房的零乱分布,不仅浪费了土地,同时增加了基础设施的建设投资。从浙江省路桥区的情况来看,当地农民的无序分散建房不仅造成土地的浪费,而且还把周边农田分割得支离破碎,导致路桥区现在千亩以上的成片农田已十分难找。在基础设施投资方面,规划较

为集中的村,其水、电、路、绿化、公厕等基础设施

的投资平均下来每房只有183元,而在小的分散

的自然村中,每户投资平均下来则高达5100元,

不仅造成巨大的浪费,而且给基础设施建设带来

困难。同时带来的问题是:分散布局中的老村庄和

老宅基地的改造进程将会非常缓慢。从经济学的

总第98期城市问题2000年第6期角度来看,基础设施的建设是有规模效应的,不达

到一定的规模,基础设施的配套投资将会很大。迁

村并点,建设中心村,将中心村统一规划,一方面

可以减少建房中对耕地的浪费;另一方面,降低基

础设施的投资费用,从而改善农村地区的居住环

境和生活水平。

3.精简农村的管理机构

将原有的较小的自然村集中成中心村,有利

于精简原有的管理机构,改变目前由于自然村数

目多、规模小而造成的管理机构的庞大臃肿,以提

高管理的效率,减少财政开支。

4.形成合理的村镇网络结构

迁村并点后形成的村镇网络结构为:郊县城

区——中心镇——集镇——中心村——自然村

(逐步被中心村取代),这种结构将改变现有的自

然村星罗棋布、分布零散的局面,有利于区域内的整体协调发展和区域性的管理。中心村由于其选址一般位于具有交通、就业等优势的地区,所以可以进一步加强与集镇或中心镇的联系,使网络的联系更加紧密。

5.促进农村剩余劳动力向二、三产业流动,

推动城市化进程

中心村的建设,有利于农业的集约化经营,随

着农业生产效率的提高,剩余劳动力将转向其他产业,一部分劳动力流向村镇办的乡镇企业,一部分流向当地的第三产业。

三、政策内容与构成

1.迁村并点的含义

迁村并点是将郊区县中现有的规模小、用地

大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇,并将原居住宅地还耕。中心村作为非城市化地区的基本居住点,是指具备一定规模的基础设施,承担一定地域范围内农村人口的居住及生活服务功能的农民居住地。

2.迁村并点的对象

迁村并点主要针对以下情况:

(1)原有分布零乱、规模较小的自然村落;

(2)市政工程引起的原有村落的动迁;

(3)由于土地批租而造成的动迁。

前者应在政策引导下,逐步集聚,形成中心

村;后两

种情况,要在短期内处理好中心村的建设

和村民的动迁安置、补偿等工作。

3.迁村并点的选点原则

(1)向集镇和工业区靠拢。依托新的增长点和

工业区,将周边较近的自然村的居民迁并,扩大原有集镇的规模,促进城镇化。

(2)依托大市政和道路交通,形成中心村。

(3)选择基础较好的自然村发展中心村。对于500户以上的大村,可在现有基础上,对基础设施加以配套、居住环境加以整治,发展成为中心村。

(4)另建中心村。可根据自然村的分布情况,

重新选址,建设位置合理的新中心村。

4.迁村并点的归并原则

(1)一般村落向交通便利的村落集中;

(2)经济落后的村落向经济发达的村落集中;