基层政权

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进一步滋长了乡镇的自利性，加剧了乡镇基层政 权向国家型经纪人角色的转变。 三是1994年实行的”分税制“改革，进一步强 化了地方财政，使乡镇最终完成了”国家经纪人 “角色的转变。
（二）从县、乡、村的关系来看



县、乡之间的关系：一方面，县级政府部门直 接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府， 另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的 “七站八所”肢解乡镇政府的权利和财政。 撤社建乡以后，农民负担才跟乡镇政府联系起 来，乡镇重建不到两年，中共中央，国务院就发 出了《关于制止向农民乱派款、 乱收费的通 知》，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻 农民的负担，这使农民的负担不降反升，各种名 目的乱收费、乱罚款、乱集资远远超过农民的负 担能力。 自从实行村民自治之后，乡村之间的行政支配


关系不再具有合法性，农村基层管理体制存在着 严重的机构性冲突。一方面，县与乡之间继续维 持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上 而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面 临着自下而上村民自治力量发展的挑战，两种力 量在乡镇政府的交汇暴露和激化了乡镇本身的体 制性矛盾，政府和农民之间的矛盾也越演越烈， 因此乡镇政府成为当前“三农”问题的一个矛盾 集结体。 “国家经纪人“角色形成使得乡镇基层政权的 合法性弱化，存在着合法性危机，进而可能危及 基层政权的稳定，而”三农“问题的一个矛盾集 结体的角色又使其合法性问题愈加受到关注。
基层政权行为的规范和法制化


（一）根本出路在于发展经济 （二）转变基层政府职能，精简机构 （三）建立有效合理的税收制度，在减轻农民负 担的同时考虑基层政权正常运转的需要 （四）完善村民自治制度，加强基层民主建设


宣传委员2~3人，以及青年、妇女、民兵等群众 组织干事，至多不过10人（60年代末乡镇党委 还被撤销过）；乡镇政府也只设置极少数委员会 及乡镇政府文书、民政、公安、文卫、工商、等 助理员，最多也不过20余人。 1983年以后，我国农村基层经过撤社建乡以 后，乡镇政权建设得到加强，普遍建立了乡镇党 委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装 部等组织机构，甚至还有乡镇政协组织等。政府 本身人数增长和级数增多，增设了专职书记和专 职委员，如：计生书记、统战委员、工商联干事 等，演变成现在的”七站八所“，人员达到空前 规模，据我国统计局等11个部委抽取1020个乡 镇调查表明，平均每个乡镇下属单位为19个， 人员达到290余人，严重超编。
基层政权合法性弱化的原因

（一）农民负担过重，预期利益具有不确定性 农民负担过重是基层政权合法性弱化的根本原因， 基层政权为了弥补财政缺口，采取强制手段迫使农民 缴纳各种税费，导致干群关系紧张，出现合”理性危 机“。 （二）政治体制改革滞后性导致基层政府行为错位，机 构臃肿 （三）干部考核制度的缺陷和公共物品供给不足 （四）基层民主建设不力，缺乏透明度 （五）基层财政赤字进一步弱化了基层政权的合法性 （六）农村公共物品的供给不足



我国农村乡镇基层政权机构、人员的极度膨胀， 既是基层政权表面现象，这与农村基层政治体制 变迁有关，又与自上而下的政权建设要求有关。 基层更深层次的角色变异是由乡镇财税体制变革 造成的”国家经纪人“的转变。 一是建立乡镇财政，1984年以后，我国乡镇普 遍建立了乡镇一级财政，政府掌握了一定的财权。 一般来说，乡镇财政收入由国家预算收入资金、 预算外资金和自筹资金等资金组成。自筹资金的 来源主要是乡镇企业上缴利润和管理费、各种集 资和罚款等，这些资金的来源和管理缺乏制度的 约束，助长了乡镇行为的随意性促使乡镇基层政 权角色的变异，从国家代言人（或代理人）向国 家型经纪人转变。 二是建立的”分灶吃饭“和”层层包干“式财税
（一）基层政权的角色变异


1、概念：基层政权一般指的是县以下的乡镇一 级政权。 20世纪80年代之前，我国乡镇还是一级报 账单位，人员工资和办公经费均有县财政拨款， 当时乡镇只有一个”财粮“编制，具体负责乡镇 财务报账工作，乡镇基层政权不需要考虑自身的 财政收入问题，其工作任务只是起到”上传下达 “作用，所以当时乡镇基层政权机构也非常简单， 只有两套班子，即乡镇党委和乡镇政府，人员是 乡镇党委只设正副书记2~3人，加上乡镇党委组 织、