加强基层政权建设的看法
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浅议如何加强乡镇政权建设
随着我国现代化进程的快速发展,政府职能转变更是迫在眉睫,尤其是基层政权的机构改革,引起社会各阶层的重视,而思考最多的是乡镇认识配臵、财政支配和工作权责的问题。笔者出生农村,至今在乡镇工作已有8年,分管过多项农村工作,现在依然就本乡的改革实际进行思考调研,由此对乡镇机构改革有了些许感性认识。窃以为,基层机构改革的关键在于加强乡镇政权建设,而要加强乡镇政权建设,应当从以上思考的三方面着手:
一、权责不平衡,职能分工欠缺
乡镇政权主要由乡镇党委、政府和人大组成,《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人大有13项职权,乡镇政府有7项职权;《中国共产党农村基层组织工作条例》规定,乡镇党委有6项职责任务。在这些规定中的职权分工,乡镇实际上掌握的权力有哪些呢?首先,在人事安排方面。乡镇干部主要由组织部门和县人事主管部门安排,乡镇仅掌握了临时雇佣人员的“聘用权”、村干部的“提名权”。而没有任何自主的有针对性的人事安排权,导致出现“铁打的乡镇,流水的干部”的现象。一些工作的负责人在本乡镇的本职工作干的正是紧要关头,而县直单位认为此人有能力,不管乡镇本身发展情况,任意进行人事调动。干部的分配上,人事主管部门不就本乡镇的发展现状进行所需人才的分配,而是将乡镇作为就业的分洪渠道。一些专业不熟悉的乡镇干部被强行赶上基层工作岗位,凡事都在工作中摸索积累,缺乏系统的理论知识学习。因为诸多原因,乡镇干部被冠以“万斤油”的称呼。
其次,在财政支配方面。乡镇本身是基层服务机构,并无自身的资金维持系统,能支配的就是上划拨的仅有的办公费用。所以,在本乡的经济建设中没有自主支配财政的权力。导致一些地方的项目发展资金只能依靠上级的部门的考察拨付,乡镇的负债累累的现象也比比皆是,出现“赤字财政”的乡镇更是不胜枚举。
再次,在工作主动性方面。乡镇工作的实效主要由考核认定,而考核主要是通过与县级和其他相关部门签订目标责任书,以及工作考评中的警告处理等措施来完成。这些考评措施将乡镇牢牢束缚在县级部门的考核系统中,导致乡镇在自身发展中无任何的工作主动权。
相对地,乡镇在拥有这些有限权力的同时,承担的责任却之大,大有“海纳百川”的气势。为什么这么说呢?原因很简单,就是乡镇承担的责任与其权力不符。“上面千条线,乡镇一针穿”,乡镇就像承接工作的“无底洞”。要承担基础建设、维护公共安全、调处民事纠纷、建设乡村公路、组织区域内防洪抗旱以及水土整治、基础教育、卫生防疫、环境保护、医疗卫生、文化娱乐、计划生育等诸多职责,这些工作在乡村二级的共同努力下逐一完成,却得到一个较为尴尬的称号——“万斤油”。由于乡镇职责的琐碎和不稳定性,造成乡镇干部叫苦叫累,群众却并不理解、不满意。从另一方面来说,这也是造成基层干群关系紧张的因素之一。税费改革后,乡镇的职责问题一直没有明确的界定。在乡镇机构运行中,管理普遍存在着权责不清、管用脱节、政事不分等问题。一些部门将乡镇事业单位的“人、财、物”上收,唯独把事留给乡镇来做。上级部门下达的各项任务,使得乡镇责任过
重,但是如果出了问题,按属地管理,板子打在乡镇。由于权属不明,造成乡镇责任与权力的失衡,这无疑给乡镇的宏观掌控增加了难度,很难形成工作力。有人把乡镇干部形容为“芝麻大的干部,巴掌大的权力,无限大的责任”,上级部门对乡镇的考核检查也过多过滥,乡镇干部肩负了许多原本不应该有他们承担的责任。由于责、权、利不相配套,致使大部分乡镇想干点事都心有余而力不足。
要解决乡镇权责不平衡的问题,有必要不断加大乡镇权力,尽量减少与乡镇无关的责任。为此,必须从三方面着手:一要有明确的乡镇定位。乡镇是最基层的一级政权组织,是国家政权的基石,是党和政府在农村工作的基础,是党的路线、方针、政策的执行者和落实者,是带领农民群众脱贫致富的前沿指挥所,也是面向“三农”问题最直接的政策实施者和执行人。这一地位的确立,是任何单位和部门都无法替代的。二要有明确的乡镇职责。从本质上讲,乡镇的性质和职能是服务于农村经济和各项社会事业的发展。因此,乡镇必须从职责“无底洞”中走出来,乡镇干部要转变“万斤油”的身份,要适应新形势发展和农民群众的需求,使之成为农村经济和社会发展的指导员、服务员和组织者,使乡镇由行政命令和管理型政府向主动服务型政府转变。
二、加强财政支配权,减少债务负担
财政是确保乡镇正常运转的基础,是巩固乡镇政权运转的基石,加强乡镇政权建设,首要做好财政支配的事宜,为乡镇在引领地方发展方面奠定坚实的经济基础。
一是要大力发展乡镇经济,促进财政增收。各级要加强对乡
镇的指导,帮助乡镇理清发展思路,支持乡镇加快发展。要通过加强市场、信息、技术服务和政策支持,加快发展现代化农业,把好的做优、把优的做大,形成特色规模效益,引导农民增收。要大力发展劳务经济,劳务部门要制定农村劳动力转移具体方案,建立劳动力就业技能培训体系,拓宽就业渠道,增加农民劳务收入。要着力发挥特色资源、传统产业、区位条件等优势,积极招商引资,培植特色工业,壮大财源、税源,增加乡镇财政收入。
二是要完善农村公共财政体制,加大对乡村的投入。要全面落实中央各项支农富农政策,出台缓解乡镇财政困难的奖补办法,进一步加大转移支付力度,提高对乡村公共产品和服务的投入比重,着力构建覆盖城乡的公共财政体系,为农村教育、科技、卫生等社会事业发展提供保障,助推农村经济社会发展。
三是要合理改革乡镇财政管理体制。要从财政政策上倾斜,适当降低乡镇税收包干基数,给乡镇预留一定的可用财力空间。在税收分成和办公室经费预算方面要实行一些优惠倾斜政策。要进一步规范财政转移支付制度,改革现有的资金下拨方式,将转移支付直拨乡镇,变资金“部门掌握、乡镇争取”为“乡镇掌握、部门监督”,切实防止部门对资金随意分配、监督乏力现象的发生,提高资金使用效率。
四是要多渠道化解债务,减轻乡镇压力。要大力盘活闲臵资产,采取拍卖、租赁、臵换、股份合作等多种形式,使闲臵资产得到充分利用,发挥最大经济效益。要依法征收部分农民以农业税为主的各类陈欠,逐步化解乡村因垫税而形成三角债。要降低