精英治理的合理性分析

精英治理的合理性分析：成本、效率与秩序的优势

2014年01月24日14:32 来源：《理论界》2013年8期作者：王焱字号

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内容提要：精英治理合理性来自组织活动的必然要求，治理技术上的要求使精英治理具备了合理性的基础。在政治上精英治理，从成本、效率与秩序等方面的分析比较都优于大众治理。大众民主的迅速扩张冲击了精英治理的合理性，精英治理向后退却，大众民主的扩张使精英治理“后退”到更深层次，专家与技术人员的治理成为新的精英治理模式。精英治理也不仅仅局限在已经被选定的精英群体之内。新的精英将出现在任何地方，而大众式民主在技术条件改进的情况下会进一步发挥其精英选拔与精英更新的作用。

关键词：精英；精英治理；合理性；大众民主

作者简介：王焱(1974- )，天津人，天津社会科学院法学研究所助理研究员，政治学博士，研究方向：政治学、法学、犯罪学，天津社会科学院法学研究所，天津300191 在西方主流的政治理论中，都或多或少，或公开或隐含地支持赞同人类社会应当由精英阶层来治理。在实践中，无论中体制上还是从机制上，都形成了精英治理模式。关于精英治理的合理性的讨论，实际上就是讨论这样一个问题：精英阶级是否应该成为专门从事治理的阶级，或者是人类社会是否就应该由精英阶级来实施政治治理。精英主义的理论家们对这个问题都有不同程度的论证，他们论证了精英治理是人类社会的一种基本需要，人类社会只能由精英来统治或治理，由大众来治理是一种最坏的结果或者说是无法实现的目标。从人类历史来看，只有精英治理才是好的治理模式。

一、精英治理的技术基础：组织活动必然要求

精英主义政治理论认为，人类的政治活动是一种组织活动，既是一种需要进行组织的活动，也是需要结成各种组织的活动。社会分工的法则在微观组织中仍然适用，在组织内部进行技术性分工的结果是必然产生领导者、指挥者、发号施令者或一种权威，即精英，和普通人、服从者、被领导者，即大众。

精英主义理论家罗伯特·米歇尔斯发现，社会发展会使社会组织不断涌现，并且大规模组织越来越多。“任何大规模组织都不可避免地带来技能上的分化，这就使人们所称的专家领导成为必要。结果，作出决定的权力逐步被认为是只有领导者才有的技能，这一权力随之被从大众手中抽走而集中于领导者手里。这样，曾经只是集体意志执行者的领袖很快将自己从大众的控制中解脱出来，成为独立的行动主体。”这种组织产生的精英是职业政治家的潜在人群，在政党中以这种方式产生的精英就是职业政治家。

在组织中的技术性分工导致精英治理，主要是因为管理、领导、指挥和政治活动变得愈发专业化，专业化的知识产生一定的界限，使非专业的人感到无知、迷惑。当在日常生活中听从专业人士的建议成为一种习惯，那么在特定的组织中服从专业化的领导也就成为一种必然。在组织中，权力分配也必然是不平等的。权力分配不均的现象在人类社会中一向是存在的，这可以追溯到我们了解所及的远古时代。这部分是由于客观的需要，部分是由于人类本性中的某些因素。大多数的集体事业，只有在某种管理机构的指导下才有实现的可能。

因此，根据与心理无关的理由，集体事业如果要取得成功，就必须有一些人发号施令，另一些人服从命令。此时，精英治理较少地带有意识形态色彩，而较多地带有技术性分工的色彩，实质上就是说，如果要进行组织管理或者组织进行集体行动，精英治理或者精英管理就是不可避免的，甚至进一步说是较好的选择。因此，“Who says organization, says oligarchy.”(谁在说组织，谁就在说寡头。)就成为精英主义政治理论中的一条“铁律”。

如果说精英治理是组织活动的技术性要求在以上的论述中还具有一些广义的特点，那么随着人类进入现代社会，当科层制成为一种社会组织的普遍体制时，精英治理模式就愈发地具有合理性。科层制(或者说是官僚制)在组织管理上追求技术上最优，追求效率最大化。它能使组织的集体行动达到高效率。不管人们是否愿意承认，在现代社会的政治、经济和社会诸领域中的组织形式都广泛采用了科层制。科层制发展的一个重要的标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。因此，科层制组织中要求具有专业知识和技能的领导者进行有效的管理。追求效率最大化的要求让精英对大众的治理成为一种最佳的选择。这种技术性的要求以及现实中组织内部的分工就使得科层制本身就是一种精英治理模式。越是大型组织，运用科层制愈充分，其精英治理的特色愈鲜明。

一些实证性的调查结果能够反映出在组织内部人们的文化程度不同在组织内部结构中所处地

位也不尽相同(见下表)。受教育程度较高的人在组织内成为骨干的可能性或者说比重也较大。这反映出在组织内管理与被管理在知识上差异。科层制组织所要求的组织内部分工同时也是人们在知识结构和储备上的差别，这些差别使管理与被管理分化开来。

虽然在对科层制的评价中充满了各种各样的批评和指责，但仍然不可否认，科层制是人类进入现代社会后，特别是出现大型组织后，最有效率的组织形式。如果没有科层制，人类是否能有现在这样丰富的物质文化成果就会成为一个疑问。一方面是人类选择了科层制，但从另一角度看，也是科层制选择了现代社会。那么选择科层制的同时也就选择了精英治理模式。

二、政治上的精英治理：成本、效率与秩序上优势

政治上的精英治理思想可以追溯到古希腊柏拉图的“哲学家治国”，从中世纪到近代的思想启蒙，都有政治思想家在不同程度上主张过由贤能的人来统治，或者说具有精英治理的思想特点。那么为什么会主张或选择精英统治也就是少数人统治而不是多数人统治？从柏拉图以来主张精英统

治的政治思想家在回答谁来统治这个问题的时候，并不是简单地提出某些人统治的观点，而是首先提出了人类社会由什么样的人统治较为合适的问题，政治是不是任何人都可以从事的工作，社会是否会产生专门从事政治活动的人。这些问题最早由柏拉图在其政治理论中提出并给出了答案。萨拜因就指出：“柏拉图的理论可分为两个主要部分或两个主要命题：政治应当是一门依靠准确知识的技术；第二，社会是那些有能力彼此补充的人为了满足相互的需要而生的。”所以社会需要协调性的知识(或规则)及其执行者，政治统治者因此而产生。按照柏拉图的这两个命题的思路，政治统治者必然是少数人。

以后主张精英治理的思想家都在自觉或不自觉地沿着柏拉图的思路继续深入论证。柏拉图的两个命题又演变出两个新命题：第一，既然政治应当是一门依靠准确知识的技术，那么由少数精英来统治就是最为经济、成本最低的统治方式。第二，社会中有分工与合作，因此，需要秩序，而每个人都来统治只会带来混乱，少数精英治理却能给社会带来秩序与安定。同时，精英治理也能带来高效率，这些是多数人统治所没有的。

萨托利曾经设想过一种取代代议制的一种民主形式，即公民表决式民主，这种民主形式可以视为现代社会多数人统治的方式。萨托利设想给每个投票者都配置一台电视终端，上面显示各种问题及其解决办法，每周让公民们按一次赞成、反对或弃权的电钮就可以了。这就是人民统治、多数人统治，由人民自己决定问题。萨托利当然反对这种全民统治方式，认为这种统治方式毫无意义，人民也不可能实行统治。从政治统治的成本上来看，这种统治方式成本也极高。在技术上实现这种统治是有可能的，但技术成本太高。此外，还有时间成本、组织成本、信息成本等等，人民直接统治都比精英治理成本要高得多。成本高得无法想象，以至于人民除了整天进行决策活动以外而没有时间和精力去做别的事情。实现全体公民统治是有着巨大的难度的，即使是多数人统治难度也是相当