土地发展权与农民权益的维护

土地发展权与农民权益的维护

侯华丽　杜　舰

[摘要]土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利。土地发展权在我国是一个新的领域,我国农地发展权的定位必须充分考虑农民权益问题。本文认为,我国的农地发展权应归农业经营者所有,并且农地发展权的设立与价值补偿,将有利于从根本上保护耕地,全面维护农民的土地财产权益。

[关键词]土地发展权　农地发展权　农民权益

[中图分类号]F301.11　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2005)—11—0078(02) [作者]侯华丽　中国国土资源经济研究院区域经济与国土规划研究室　北京市　101149杜　舰　中国国土资源经济研究院区域经济与国土规划研究室　北京市　101149

土地发展权(Land Developm ent Right s)是将土地变更为不同使用性质的权利,是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权,它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配,也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配,它是土地处分权中最重要的权利。土地发展权是针对土地用途管制提出来的,这种管制是为了实现公共利益。

土地发展权包括:农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权;未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权;在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权;在建设用地上进行建设的发展权。

土地发展权的提法最早产生于20世纪50年代的英国。20世纪上半叶,随着城市化进程的迅速发展,美国、法国等一些主要资本主义国家也相继开始重视土地发展的问题,对土地发展权作了制度化的规定。土地发展权在国外有两种模式:一种模式是土地发展权归政府或国家所有。如果土地所有者要改变土地用途,必须先向政府购买发展权。英国和法国采用此模式。另一种模式是土地发展权归土地所有权人。政府为使农用地不变更为建设用地,可事先向土地所有权人购买发展权,使土地发展权掌握在政府手中,原土地所有人可以继续耕作该土地,但无变更土地使用用途的权利。采用该模式的最具代表性的国家是美国。

一、我国农地发展权的定位

土地发展权在我国是一个新的领域,一些提法目前还仅限于理论界,在实践中并未作为一个明确的概念使用。国有土地的所有权归国家,发展权必然归国家所有;而农村集体土地的发展权的归属则是我国当前理论界争论的焦点之一,目前存在两种不同的观点。

一种观点认为,农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源,农地转为建设用地的增值与政府的土地利用规划和土地用途管制密不可分,而且这一增值更多的是城市建设投资效应外溢的结果,

因此土地增值要“涨价归公”,以这一增值为内涵的集体土地的发展权也应当归国家所有。另一种观点认为,农村集体土地发展权应当属于农民集体,国家可以向农地所有者购买发展权或者允许土地发展权通过市场机制进行交易,让农民通过产权的交易和分配分享工业化和城市化带来的利益,而国家则以增值税方式向农民收取部分增值,进行第二次分配,将部分自然增值收归社会。

两种模式各有利弊,但从土地产权关系以及市场经济发展综合分析,笔者赞成第二种观点。正如马克思所说,索取权是土地所有权中的一项重要权利,索取权本质上是对剩余劳动的要求权。土地所有权作为这一自然增值的载体,有权对农地转为建设用地的这一增值进行分割,而所分割的额度就是农地发展权的真实价值。虽然农地转为建设用地所带来土地增值以土地利用规划和土地用途管制为前提,并在一定程度上得益于国家的基础设施建设或者其他企业主体的外部投资活动,但市场经济的原则是在财产的所有者没有发生变化的前提下,甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应,除非双方提前有特殊的界定,这种好的效应还是由乙所有和受益,并且土地规划和用途管制是以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益为代价的。因此,农地发展权应该归农业经营者所有,政府要获得集体土地,必须先从农民手中购买土地发展权,然后再统一行使和处置土地发展权及其相对应的增值收益。此外,值得一提的是,所谓农地发展权属于集体,并不等于集体就可以自行将农地转为建设用地并进入市场,它同样受到国家土地利用规划与土地用途管制的限制。

二、设立农地发展权,维护农民权益

一直以来,国家借助农地征用制度和城乡二元土地所有制下的分割管理体制,取得低廉的农用地,在土地政策和相关法律的制定中都忽略了事实上存在的、与土地用途转换相关联的土地发展权,农民的权益受到了极大的损害。据中央党校研究室周天勇教授估计,从1979年改革开放起,每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算,26年共征用了农村耕地1亿亩左右,每亩最低按照10万元计,农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。但失地农民可能只得到了1/20左右的补偿。即20年中,失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿。25年的工业化和城市化,国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。而这其中,有相当部分被征用的土地不是用来发展公共公益性事业,而是成了从事经营性事业的私人资本来源。国家的公共权利没有得到有效约束,相关配套法律法规不完善,使得有经济实力的建设者借助国家强制力对农民集体实行土地发展权的压抑,农民的土地财产权益长期受到侵害。

因此,无论从国家利益出发,还是从保护农民权益出发,从法律上界定农民权利,从经济上实现农民的利益,已是当前土地管理乃至法制建设的重大问题。

首先,要彻底打破现行的农地统征制度,区分公共公益性和经营性目的的农地转用性质,对于一般性的公共事业项目,包括政府机关用地、非赢利的国家教育卫生文化用地、城市基础设施用地以及能源、交通(公路、铁路、机场)、水利等基础设施用地等,实行征购性征收或征用;对于特殊性的公共利益用地如军事设施、战备需要、外交、抗洪救灾等公共用地,实行补偿性的征收或征用。而对于非公共事业项目(如经营性项目)使用农用地则不应该使用具有国家强制力的征地制度,而应该通过探索建立农地发展权转让和评估制度来实现农地转让。

其次,现有法律制度中除了土地所有权和农民土地承包权之外,还应明确界定集体土地所有权中的发展权。在有法律依据的前提下,着手开展农地发展权转让制度与评估制度建设。农地发展权转让不具有强制性,由农民与用地者直接谈判协商,农地发展权的价值应等于农地转为建设用地的全部增值,并且这一增值应该全部归农地发展权的所有者——农民获得,而国家则以增值税方式向农民收取部分增值,将因政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的外部性土地增值归还给社会,以体现土地外部性增值“涨价归公”的思想。

农地发展权的设立与价值补偿,使得建设者占用耕地的经济门槛提高,社会占用耕地的成本上升,从而可以间接起到耕地保护的作用。同时,农地发展权转让的增值收益归农民所有,国家以增值税方式向农民收取部分增值,从根本上维护了农民的土地财产权益,体现了社会公平。

参考文献:

1.周建春.从耕地流失谈农民土地权益的保护[J].中国发展观察,2005,(03).

2.周天勇.维护农民土地权益的几个问题[N].中国经济时报,2004.02.10.

3.王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济,2003,(10).

4.刘永湘,杨明洪.中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争[J].中国农村经济,2003,(06).

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校 对:

杨建伟