公共管理学概论PPT(第 十三章)

法合理利益的实现而进行的改革性与创造性
的活动。
（一）公共管理改革与创新的价值
必要性：

顺应公民社会的需要，为公民提供优质高效的服 务

提高政府效能迫切需要公共管理的改革与创新 促进社会和谐迫切需要公共管理的改革与创新

其一，从价值准则所指向的主体利益取向看，公共管理改
革与创新就是要在动态的管理变革过程中实现社会多方利 益主体合法合理利益之间的综合权衡，以使最终呈现的社 会‚合力‛是支持公共管理改革与创新的。
公共管理学概论
第十三章 公共管理改革 与创新
第十三章 公共管理改革与创新


一、改革与创新：公共管理发展的永恒主题
二、西方国家公共管理改革与创新的理论与
实践

三、21世纪中国公共管理改革与创新的任务 四、善治是公共管理的未来发展趋势
一、改革与创新：公共管理发展的永恒主题

公共管理改革与创新(Public Administrative
（1）古典范式 （2）现代范式
“政党分赃制”为代表，时间跨度大致从 1780年代资产阶级革命胜利到1870年代末 现代范式，有学者又将其称为传统行政 “政治－行政”二分法的提出之前。 管理阶段，以贯彻实施“官僚行政”和“福 利国家”为代表，经历了大约从1880年代到 1970年代近100年时间。
（3）后现代范式
比较有代表性的两种分类观点为： 学者吴江、马庆钰侧重从西方行政发展的实践出发，
（二）当代西方国家公共管理改革的一般特征

公共行政的民主化，包括权力的分散化和放松管制。

公共部门民营化，即将国有企业和事业单位这类公共部门民营化，
以实现‚政府瘦身‛的目的。

公共服务的市场化，即把市场竞争机制引入公共服务，促进提高公 共服务的质量。
（三）公共管理改革与创新的动力分析

第一，全球化所带来的竞争的压力，迫使各国想方设法提高本
国政府管理和服务的水平，以吸取投资和一流人才。

第二，信息化提高了公共管理和服务的技术水平，并对传统官 僚制提出了挑战，要求政府调整公共管理和服务的职能。

第三，东西方各国政府在２０世纪7０年代末期以来，不同程 度地出现了财政危机、管理危机和信任危机，这些危机促使政
府推行公共管理改革与创新。

第四，公民社会逐渐深入发展，大众传媒发达，公 众舆论成为公共管理改革的舆论压力。

第五，民众对政府的不满与对民主的要求，成为公 共管理改革的思想基础。

第六，新的公共行政理论，如治理理论、新公共管 理理论、公共选择理论、新自由主义理论和新制度 经济学理论也对政府推行公共管理改革与创新起到

2、盖伊· 彼得斯的治理模式论
作者简介B· 盖伊· 彼得斯 （B.GuyPeters）是美国匹 茨堡大学政治科学系主任、 教授。曾任加拿大管理发 展中心高级研究员，香港 城市大学名誉教授。他是 国际著名的研究政府治理 与改革问题的专家，公共 管理大师，其理论创新能 力在美国公共行政学界享 有盛誉。
该书从分析传统行政模式出发，阐明了各国政
小型化与分权模式(Downsizing and 追求卓越模式 ( In Search of Excellence) 。这种模 公共服务取向模式 (Public Service Orientation) 。这 Decentralization) 。这种模式在 80 年代虽然没有像模 效率驱动模式 (NPM Modle 1:The 3、费利耶的治理模式论 式显然与 80 年代兴起的企业文化（公司文化）的管理 式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强， 是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代 Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革 新潮相关 —— 特别是受《公司文化》和《追求卓越》 20 世纪组织结构的变迁密切相 表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新 英国学者 E.地位日益重要。它与 费利耶 (Ewan Felie) 等人在《行动中的新公 运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔 两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化 关。它派生于这样一个论证，即 20 世纪前 3/4世纪 融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部 主义的政治经济学。它在 80 年代初、中期 共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至 重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。 （1900-1975 年）组织结构向大型化、合理化、垂 门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的 居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模 该模式拒绝了理性化的 NPM模式2，强调价值、文化、 少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模 公共部门 —— 它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留 直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面， 式代表了将私人部门管理（工商管理）的方 习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它 了明确的认同感和目标使命 ——以合法性。这种模式的 本世纪最后的 25年出现了组织发展的新趋势，包括 法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公 式。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是： 对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模 基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质 共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。 组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离 式可以分为从下而上 (bottom-up) 和从上而下(top量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但 （1）效率驱动模式（ the efficiency drive） 高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责 down) 两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80 必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使 任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核 （2）小型化与分权模式 年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后 心与大的操作边缘的分离等。 用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使 者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公 用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权 （3）追求卓越模式（ in search of 司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响 理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力 或示范作用。 由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提 excellence ） 供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要 （4）公共服务取向模式（ public service 评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值， 强调公民参与和公共责任制等。
了非常重要的指导和推动作用。
（四）公共管理改革与创新的基本原则

理论与实践相结合的原则 公共性原则 人本性原则 统一协调原则 精简效能原则 灵活多变、可持续发展原则
二、西方国家公共管理改革与创新的理论与实践
（一）西方国家行政改革的发展历程
学者张康之将迄今为止的人类社会的国家行政 将国家行政模式分为统治行政、放任行政、管制行政 模式分为统治行政、管理行政和服务行政。在 和服务行政，并且认为统治行政对应的时代是中世纪 人类政治社会的早期,即我们通常所称的传统社 和封建社会，依托的条件是传统农业文明和家长政治 会中,行政行为及其模式属于统治行政的范畴； 制度的存在；放任行政存在于18世纪产业革命发生以 近代社会逐渐成长起来的行政行为及其模式属 后，依托的条件是自由资本主义市场经济环境的形成 于统治管理行政的范畴。在现实的公共生活中， 和资产阶级民主政治制度的建立；管制行政出现在工 统治行政已经失去了生命力，在许多国家已经 业社会的成熟时期，即19世纪80年代以后，依托的条 成为历史陈迹。同时，与近代社会相伴生的管 件是市场经济环境的充分发展和资产阶级民主政治制 理行政也开始面临冲击。为此，全球各国政府 度的成熟；服务行政对应的时代是后工业社会或者叫 为应对各种压力和冲击，便先后推行了程度、 做信息社会和知识经济时代，确切说是出现于上世纪 范围、策略不一的行政改革，但随即发现形式 70年代末80年代初以后，依托的条件是成熟的市场经 上的修补已不能解决根本问题，而是需要建立 济制度和民主政治制度以及全球化的扩展。 一种全新的行政模式，即服务行政模式。
该模式认为，竞争能够提高效率，使投 入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，能 迫使公营垄断组织对顾客的需要作出反应， 这种模式特别强调参与式民主的作用， 府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革 从而实现消费者主权与“公民主权”；通过 主张自下而上的参与，分为两种类型，包括 竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊 新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归 基层公务员的参与和顾客的参与。因为参与 解制型政府模式又称“非管制政府模式” 心和士气；当下的行政改革是利用市场并接 的需要，又要求结构上必须打破层级制的旧 或“放松规制政府模式”，其基本设想是 :政 纳出来上述四种未来政府治理模式： 受这样的假定，即私营部门的管理方法几乎 形式，而主张建立扁平化的组织形式。在管 府内部过多的规则阻碍了政府实现效率和效能 可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门 弹性化政府，反对原来那种稳定性和永久 理方面，引进私人部门管理中使用的质量管 的目标，通过取消政府内部的限制和制约，取 （1）市场模式 的管理方法。 理模式，重视团队合作。对话式民主的决策 性的特点，主张通过雇佣临时雇员、建立虚拟 消过程取向的控制机制，就可以更好地发挥政 方式，特别强调了协商和谈判的重要性。 组织进行协调、根据实际情况进行弹性处理等 府机构的主动性和积极性，发挥其潜在的能力 （2）参与模式 方式，建立灵活有效的政府治理模式。 与创造力，提高政府工作效率。主张“释放公 （3）弹性化政府 共部门蕴藏的能量，以提高政府管理的水平。 也就是指解除内部的繁文缛节的限制，使政府 （4）解制型政府 的活动更具有创造力､效率和效能”。
公共管理改革与创新的过程 ,实际上是一 Reform and Innovation), 就是公共管理主体 个持续不断地对公共部门进行完善的过程。 值得注意的是，创新（Innovation）必然是 （核心是一国狭义上的政府）为了提高公共 改革，而改革（Reform）却不一定是创新。 改革与创新可以说是公共管理发展的永恒主 管理效能，改善公共管理职能、权衡多方合 题。

其二，从价值准则所反映的治政理念看，归结起来，公共 管理改革与创新的可行措施都要符合行政正义的规范要求。

公共管理改革与创新的终极价值在于公共管理主体
（特别是政府）通过行为的完善，建立一个让社会公众满
意的政府。
（二）公共管理改革与创新的特性

实践性 有效性
凡管理必讲效益，公共管理改革与创新 强调降低公共管理成本，提高公共管理绩效。

公共运营的信息化，就是大力推行电子政务。
重视政府绩效改革。
重视发展政府执行性机构，以便提高行政效率、降低行政成本和提 高公共服务质量。
（三）当代西方国家公共管理的主导模式

模式是观念经过一定历史时期所形成的规律性认识
从历史进程来看，西方行政发展过程中出现三种范式： 古典范式 以贯彻实施“小政府”和
后现代范式，以贯彻实施“新公共管理” 和“新公共服务”为代表，经历了从1970年 代至今约30余年时间且仍处于实践进程中。
当代西方国家公共管理改革与创新的模式

1、按照政府干预模式的不同，各市场经济国家 的政府公共管理可以分为英美的市场主导模式、 欧洲或莱茵模式与东亚的政府主导模式
（1）英美的市场主导模式：该模式主要 依靠市场调节，政府的于预或调控被限制在 相对狭窄的范围内，具有相对浓厚的自由主 （2义色彩。 ）欧洲或莱茵模式。这种模式的特点是政 府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也 （3）东亚的政府主导型模式。日本、韩国、 比较大，有明显的混合经济色彩，德、法和 新加坡以及印尼、马来西亚、泰国等东南亚 北欧国家都属于这种模式。 新兴工业化国家所采取的是政府引导市场模 式，即采取“亲”市场战略，即政府的干预 遵循“充分的市场，必要的政府”原则。这 种模式与前两种模式相比，政府干预的力度 更大

பைடு நூலகம்
公共性
合法性
公共性要求公共管理改革与创新必须要维护 与增进公共利益，是指公共管理主体（核心 是政府）在制定与执行公共政策的过程中， 学会利益权衡与统筹兼顾，善于从“公众、 公益、公意、公正”的角度处理各种公共问 题。

回应性 民主性

有限性
就是公共管理主体认真负责地不断调整公共 管理方法以回应公共服务对象合法合理需求 的过程。政策回应性越高，政府善治程度越 高，人民越拥护。 公共管理改革与创新的重要体现就是发扬民 主，使以公民社会组织（Civil Society Organizations）为代表的其他公共管理主体 在国家法律和政府政令的指导之下开展公共 有限性的涵义首先是指有限政府的建立与完善。 事务管理。这一过程，既是程序民主与实质 有限政府是民主政治、市场经济和公民社会的 民主的彰显，也是政府改善治理方式、提升 必然要求，也是人类智识的有限性决定的。有 政府合法性的基础、形成新型的政府与社会 限政府具体表现为政府职能有限、政府权力有 关系的过程。 限 、政府规模有限 和政府绩效“有限”。针对 公共管理改革与创新而言，有限性又是指改革 与创新的步伐不能太快，不能急于求成，要明 确改革与创新是一个长期的渐进的过程，而不 能指望通过一次或几次改革与创新就能解决近 乎所有的公共问题。