方案-我国远程高等教育政策体系框架初探(1)

我国远程高等教育政策体系框架初探(1)
'\xa0\xa0\xa0 “教育部支持若干所高等学校建设
教育学院，开展现代远程教育试点
，是国家推动高等教育改革和
的重大举措。

”，[1]现代远程教育(本文主要讨论远程高等教育)已经试点近5年，教育部先后出台了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》(教高厅[2000]10号，以下简称“10号文”)、《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》(教高[2002]8号，以下简称“8号文”)、《关于现代远程教育校外学习中心(点)建设和管理的原则意见》(教高厅[2002]1号，以下简称“1号文”)、《教育部、卫生部关于举办高等
教育的若干意见》(教高[2002]10号，以下简称“若干意见”)等文件，明确了发展现代远程教育的意义和目的，初步明确了试点院校的责、权、利，对于试点院校的发展具有一定的指导，同时针对试点中出现的问题也进行了规范。

这些政策的出台对于我国现代远程教育试点工作的顺利开展起到了积极的作用。

然而就远程教育这样一个具有创新性质、政策性强、涉及面广、发展潜力巨大的事业，无论是管理者还是
者都需要一个系统的、相对稳定的、一致性、操作性强的政策体系，来全面指导和规范远程教育
者的行为。

一部分热心远程教育事业的政协代表，已经从立法的角度表示出对于远程教育宏观管理政策体系的希望。

其实，在“10号文”中对此也有清晰的表述“教育部将不断网络教学试点工作的
，并根据试点情况调整有关的管理方法和运行机制，逐步形成规范、合理的管理制度。

”[1]所以，适时建立一个远程教育的政策体系是十分必要的。

\xa0\xa0\xa0
\xa0\xa0\xa0 1．相关法律基础
\xa0\xa0\xa0 与教育有关的法律主要有《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》、《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)。

\xa0\xa0\xa0 在《宪法》中关于教育的表述之一为“第四十六条中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

”《教育法》中相应的表述为“第九条中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

公民不分民族、种族、性别、
、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。

”[2]它们的主体思想均体现为：人人都有接受教育的权利，在教育面前人人平等。

这与大教育家孔子的“有教无类”及现代教育中的开放性思想是完全一致的。

因此，制定远程教育政策体系时，首先必须与《宪法》、《教育法》的基本思想保持一致。

“10号文”中“网络教育学院可以通过国家统一的来录取学生，也可以自行组织考试录取学生，招生形式和入学标准由试点学校自行规定。

招生
由试点学校根据网络教育学院的办学能力自行制定”这一段文字，其含义可以理解为：只要办学能力允许，网络教育学院应该最大程度地满足
学习的需求。

因此，“10号文”在教育的开放性思想方面，与《宪法》、《教育法》保持了一致。

但是令人困惑的是在“若干意见”中又对参加远程教育学习者身份进行了限制。

如“各类高等学校远程教育举办的相关医学类专业、药学类专业的学历教育，只能招收已取得卫生类执业资格的人员，停止招收非在职人员。

”[3]曾经有一位从事旅游行业的工作人员，希望系统地学习护理知识，以便在工作中更好地为旅游者服务。

可是由于“若干意见”中职业身份的限制，致使她无法入学，对此她提出了强烈的异议：“我并不想成为一名执业护士，只希望
学习高级护理知识，为什么我不能参加学习呢?”其实，“若干意见”旨在加强医学教育质量，无可厚非。

但“若干意见”中将执业资格作为能否参加学习的必要条件，就使一部分行业外且需要系统学习相关知识的人无法实现愿望。

\xa0 “若干意见”中的这一点实际上与《教育法》中“不分职业，依法享有平等的受教育机会”的条款有所矛盾，这恐怕是“若干意见”有所疏漏的地方。

\xa0\xa0\xa0 现代远程教育试点工作目前主要指远程高等学历教育，而高等学历教育所依据的直接的法律是《高等教育法》。

《高等教育法》中的“第十五条国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育”[4]这一表述已经从国家立法的高度确定了远程高等教育的地位。

这里所讨论的现代远程教育政策体系可以是这一法律条款的实施细则。

《高等教育法》中规定“第十九条高级中等教育毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格。

”[4]，“10号文”中的提法与此相一致。

然而，在试点过程中个别学院却出现了不顾学生的实际水平免试入学，或者非国民教育系列文凭等同国民教育系列文凭的现象；《高等教育法》中规定“第三十二条高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”[4]，而个别试点学院不顾自身教学资源、教学管理能力，盲目扩大招生。

之所以出现以上这些情况，原因之一在于个别院校法律意识淡薄。

\xa0\xa0\xa0 因此，在制定现代远程教育政策体系时，首先应强调法律依据，与相关法律保持一致，从遵守国家法律的高度来规范试点院校的工作；其次应强化组织、实施现代远程教育的单位和工作人员的法律意识；其三，对于违反政策甚至是违反法律的行为，在政策体系中应明确具体的处罚措施。

\xa0\xa0\xa0 2．教育管理理论
\xa0\xa0\xa0 现代远程教育其本质仍为教育，教育的基本理论对于现代远程教育仍具有指导意义。

因此，制定现代远程教育政策应借鉴一些教育管理理论，如高等教育发展的阶段化理论等。

\xa0\xa0\xa0 马丁·特罗教授的精英、大众和普及三阶段的高等教育发展理论，被许多国家作为制定高等教育发展规划的一个重要的理论依据。

马丁·特罗不仅从量上区别了高等教育发展的不同阶段，而且还通过比较及分析不同发展阶段的制度与机构类型，揭示出高等教育在功能、课程、教学形式、师生关系、机构特点、学术标准以及管理形式等方面的变化情况。

(见表1)
\xa0\xa0\xa0 我国的高等教育毛入学率2002年已经达到了15％，正处在由精英阶段向大众化阶段转变的时期。

马丁·特罗的比较对于我们制定远程高等教育的政策体系在以下几个方面具有启示。

第一，在高等教育观方面，学习者更加注重自己的权利。

在制定政策时应对学习者权益的保护有所重视和体现，如对于学习者投诉的处理等。

第二，制定标准切忌单一，应具备多样化和综合性。

如哪些人可以招收，哪种类型可以开办，运用哪些指标进行评价。

第三，网络教育学院应该由专业管理人员进行管理。

2002年远程教育试点情况，网络教育从业人员只有约1／3对远程教育有所了解，大部分管理者没有得到远程教育基本知识方面的培训，管理者缺少远程教育的专业特质。

解决专业管理人员缺少可以用两种方法：加快远程教育专业人才培养；对现有从事远程教育的工作人员进行培训，推行持证上岗。

\xa0\xa0\xa0 3．\xa0 远程教育宏观管理理论
\xa0\xa0\xa0 远程教育管理理论是研究远程教育管理过程及其规律的理论。

我国远程教育学者丁兴富按照远程教育管理对象将其分为远程教育管理的宏观理论和微观理论。

“宏观理论将整个国家的远程教育系统作为研究对象，主要研究国家各级政府及其教育行政部门立法、行政、
等手段，对各级各类远程教育院校机构进行规划、组织、指导和控制，使有限的远程教育资源得到合理的配置，以实现远程教育管理目标的最优化。

”[6]远程教育管理的宏观理论对于制订远程教育的政策体系具有直接的指导意义。

远程教育的宏观管理主要体现在三个方面：立法、管理体制、财政。

\xa0\xa0\xa0 世界各国日益重视远程教育工作，部分国家通过立法来规范和发展远程教育。

开展远程教育的国家如英国、日本、泰国等均颁布了设立开放大学开展远程教育的国家法令。

我国虽然在《高等教育法》中“第十五条国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育”，从国家立法的高度确定了远程高等教育的地位，但实际工作中却一直是依据各级政府及教育行政部门的行政法规和文件决定，尚无国家立法机关通过的有关远程教育的法律法规。

当然，立法通常要经过较长时间的准备、论证、辩论、审批等过程。

在短时间内，主要还是会依据一套比较完整的行政管理政策体系进行宏观管理。

而经过实践检验的政策体系可以成为立法的重要参考。

\xa0\xa0\xa0 远程教育的管理体制指国家对远程教育院校的行政管理体制。

从世界范围来看，多数国家的远程教育由政府直接推动和管理。

如英国开放大学由英国政府创办并直接管辖；美国、澳大利亚、法国等政府始终关注、推进或直接管理远程教育的发展。

其原因一是远程教育对于国家发展的重要意义和作用；二是远程教育的发展范围具有全国性或国际性特点；三是远程教育的发展需要国家层面的支持。

在现行我国的远程教育中，中央广播电视大学由国家设立、国家管理，其他各级电大由各级政府设立、管理；普通高等学校的网络教育试点由教育部审批，各校地方学习中心由地方教育行政主管部门审批，实行的是多层次管理。

这种多层次管理对于远程教育的实施虽然起到了一定的管理制约作用，但其负面影响却是十分致命的。

如网络教育学院办学过程中通常需要地方学习中心的支持，学习中心的设立是目前网络学院发展关键点之一。

目前学习中心的审批由地方教育行政主管部门负责。

有些地方教育行政主管部门出于各种原因，对于学习中心的审批并不积极，少数甚至出现抵触情绪。

因此，即便是网络教育学院与地方合作单位两情相悦，也难以取得合法地位。

2002年66所高校共设立学习中心1968个，已经通过省级教育厅审核的为1170个，审核通过率为59.5％，未通过的798个学习中心成了违规的事实合作。

因此，在制订我国远程教育政策体系时，应“以国家管理为主，其他部门为辅”。

即管辖权仍由国家教育部行使，地方教育行政部门负责监督。

如学习中心的管理可以恢复10号文的告知性备案管理，地方教育行政主管部门依据管理制度进行监督，发现问题上报国家教育部，由教育部对主办高校进行处理。

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