浅谈大学独立学院的有效管理方式

浅谈大学独立学院的有效管理方式

论文关键词:独立学院非营利组织公共治理论文摘要:独立学院的管理，是多元教育权利(权力)交织的集合，是制度、行为和过程构成的组织机构。独立学院应按照营利性与非营利性分类管理的思路，推行因院制宜的管理方式。文章在阐述了独立学院选择非营利性制度的必然性基础上，明确分析了现行的独立学院管理制度具有明显的过渡性特点，并提出教育的“公共治理”代表了当代政府教育职能转变的方向，赋予“公民社会”共同应对公共教育问题的责任，是有效的管理方式。依法理清出资者权益，并建立健全合作伙伴、质量评价、信息披露和学术发展等机制，是实现有效管理的主要内容。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020(公开征求意见稿)，对包括独立学院在内的我国民办高等教育的地位功能予以重新定位，对有关制度体系予以系统设计，主要内容体现在以下四个方面:一是把“提高社会资源对教育的投人”上升为优先发展教育的战略支撑;二是把“开展营利性和非营利性”的分类管理视为依法管理民办学校的政策基点;三是把“教育的公共治理”作为转变政府教育管

理职能的重要方面;四是把“探索公办高等学校独立学院管理的有效方式”列为具体改革试点项目之一。

一、独立学院选择非营利性制度的必然性

独立学院作为我国民办高等学校的一种类型和国民教育体系的一部分，应承担有“人的社会化”和“选拔”等学校的基本功能;作为提高社会资源对高等教育投人的一种办学模式，应提高教育资源配置效率，并以实现全社会总体福利的最大化为目的。基于上述功能定位，独立学院选择非营利性制度具有其必然性。

1.纳入公共教育体系的基本要求

私立大学存在的合理性理由是，社会所需要的教育服务并非唯一地由政府提供，在社会贤达之士捐赠资金的基础上自主办学，也同样可以实现这一使命，换言之，私立大学可以承担公益性的使命。韦斯布罗德于1974年提出的“政府失灵”理论认为，消费者处于政府和私人市场的非最优位置，他们对政府提供的公共物品不满意，同时在私人市场上做出了社会无效率的选择，志愿组织作为政府以外的集体物品的提供者，就有了存在的功能需求。金子元久教授认为，私立大学被授予了向社会颁发学位的权力，作为学位的内涵有三个构成要素:一是教育内容的宽度、系统性和一贯性;二是教育体验的质量;三是教育机构的稳定性与持久性。通常，通过大学设置前的办学许可和设立后的资格认证制度，私立大学被纳人到这个保障学位质量的制度性框架之中。特别是在学校设置基准中，通过实行董事会制度、基本资产、非营利性三个基本要求的组合，私立大学才作为公共教育体系的一个

组成部分，被赋予合法地位。从国际组织对非营利组织的分类体系来看，如联合国国际标准产业分类体系( ISIC)和欧共体经济活动产业分类体系(NACE)，都将教育活动作为非营利组织的一个大类。

2.满足个性化教育需求的有效方式

高等教育大众化为私立大学提供了发展机遇和空间，它可以提供更丰富和更适合的教育。阿特巴赫认为，把学术性学位视为更有益于个人的“私人产品”而不是更有益于社会的“公共产品”的观念当前已被广泛接受，市场经济的“逻辑”和私立化理念，导致了私立高等教育的复兴，并在原来没有私立院校的地方建立起私立院校。但汉斯曼于1980年提出的“契约失灵”理论，对为什么个性化服务也需要非营利组提供做出了解释。由于教育过程是一组个人决策的集合，质量往往难以准确界定，信息不对称和“道德风险”始终存在，“合约失灵”的可能性尤甚。非营利性大学由于受到“不得分配盈利约束”，是消费者在“合约失灵”条件下一种良好的选择。以美国为例，它是当代高等教育市场化发展最典型的国家，然而，有关数据显示，2006年在营利性高等教育机构中注册的学生101 094人，仅占美国高等教育阶段学生的5. 78%;具备授予某种学位资格的936个私营院校中，授予学士学位生62 037人，只占所有高校学士学位生总数’的4. 18% 。金子元久教授通过对美、日、韩等国家的营利性大学的研究后提出，非营利组织仍是各国私立大学的主流，而营利性大学并没有成为公共教育的一部分。

3.达成公共治理目标的合作伙伴

伴随着新公共管理运动，公私合作提供高等教育逐渐兴起。在此背景下，“公私立大学制度之间的界限趋于模糊，过去被认为是清楚的‘私立’大学，现在日益服从于政府的规则，依赖于政府的资源”。萨拉蒙认为，需要从理论上区分作为“资金和指导的提供者”政府和“服务输送者”政府的区别，利用政府部门直接提供公共服务的交易成本会比利用非营利组织高得多。正是由于政府和非营利组织的互补性，出于对成本的考虑，政府与非营利组织建立起合作关系，将“掌舵”与“划桨”分开，既可以保持较小规模的政府，又能圆满地完成公共福利的任务。同时，采用政府采购或助学资助的办法，可以有效地解决公共品私人自愿供给所导致的供给不足。从这个意义出发，与其说是私立大学选择了非营利制度，不如说是政府的推动使然。

综上所述，高等教育的公益性要求、大众化的多样性要求和政府自身变革的要求，共同形成了一股促进非营利性私立大学发展的合力。正如格里·斯托克所说，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

二、独立学院现行的管理制度具有鲜明的过渡性特点

美国霍普金斯大学非营利组织国际比较研究中心，在综合分析了世界各国非营利组织发展的基础上，抽象出非营利组织的“五个特征”:组织性、民间性、非利润分配性、自治性和志愿性，形成了一种规范的分析范式。

1.依附公共资源的办学实体

民间性是指非营利组织在制度上要与政府相分离。从独立学院的现状来看，其各项人事任免只需备案而无须政府部门批准;维持其运转的经费不依靠财政拨款;其资产来源也主要来自民间;应该具有非营利组织民间性的一般特征。但是，允许公办高校的品牌等公共资源参与举办独立学院的制度安排，使独立学院事实上成为公办高校的“衍生物”。布坎南运用连续性物品谱系，解释了存在政府失灵下政府机制仍然具有强大生命力的根源，即政府组织与集体选择在公共品供给方面存在成本收益的比较优势;同时，这也是对民间资本依附公共资源，并导致独立学院快速发展的原因，提供的一种理论说明。

2.企业型控制的治理结构

组织性是指非营利组织的法律地位、自主管理、享受免税等权利，主要通过在相应主管部门登记注册而获得。目前，独立学院已进行了合法注册，具有法人组织所必备的章程与制度、组织机构和人员、必要的法人财产等要件。区别在于一部分注册为事业法人，而另一部分注册为民非法人。萨拉蒙认为，最重要的不是组织是否已经注册或具有法律权限，而是必须建立制度，这在一定程度上体现为内部组织结构、目标结构和活动的相对持续性。就居于中心地位的治理结构而言，