浅谈我国证券市场监管的现存问题及相应对策

浅谈我国证券市场监管的问题及相应对策
摘要：证券监管体制是证券监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度,是国家历史和国情的产物。

证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有续和稳定发展的重要基础。

证券监管机构作为证券市场监管的主体在整个监管体系中发挥着主导作用,确立有效的监管体制模式,能够提高监管的效率,避免证券市场过分波动。

关键词：证券;证券市场;监管
引言:以前，证券市场监管主要由中国人民银行主管，体改委、国家工商局等其他政府机构及上海、
深圳两地地方政府参与管理的形式。

成立国务院证券委和中国证监会以后，证券监管由国务院证券委负责，中国证监会作为证券委的执行机构，承担起对我国证券市场的监管任务。

国务院撤销了证券委，同年确认中国证监会为证券监管的主管机关。

随着证券市场的发展，我国证券法律制度也逐步建立起来，如《公司法》、《国库券条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《证券交易所管理办法》、《公开发行股票公司信息披露制度》、《证券市场禁入制度》等一系列证券法律法规均已颁布执行。

作为根本大法的《证券法》的出台，进一步确立了中国证券市场法律规范的框架。

以沪深交易所设立为标志，中国证券市场短短十几年走过了国外证券市场上百年的自然演进的发展过程，应当说政府的积极推进功不可没，然而毋庸讳言，年轻的中国证券市场在快速成长的过程中还存在不少问题：监管制度缺乏长远规划。

中国证券市场从无到有，发展到现在的规模，成绩斐然。

然而，由于市场发展迅猛，政府监管部门疲于应付大量繁杂的日常事务性工作，不经意忽略了对市场发展急待解决的根本的监管制度建设。

尽管我国证券监管机构近年来加大了对欺诈与操纵的打击力度，但行政监管往往是事后监管，监管存在显著的滞后性和弱效性。

本文从我国证券市场现存的问题出发，分析了我国证券市场监管现存的问题，并对完善我国证券市场监管体制提出了对策建议。

一、我国证券市场监管体制的形成过程
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管,由分散监管到集中监管的过程,大致可以分为两个阶段。

(一) 第一阶段从80年代中期到90年代初期,证券市场处于区域性试点阶段,这是我国证券市场的起步阶段,股票发行仅限于少数地区的试点企业。

1990年,国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所,两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。

1992年,又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。

这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

(二) 第二阶段从1992年开始,国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训,决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,负责对全国证券市场进行统一监管,同时,开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。

从此,证券市场开始成为全国性市场,证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管,并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责,逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年,国务院决定撤销国务院证券委员会,工作改由中国证券监督管理委员会承担,并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导,从而形成了集中统一的监管体系。

二、我国证券监管体制现存的主要问题
(一)相关法律的不完善
虽然近几年来政府有关部门出台了一系列规范证券市场的法规、条例，《证券法》也于1998年底在九届
人大六次会议上通过并于1999年7月开始实施，但缺乏相应配套的实施细则和相关法律，如《证券交易法》、《证券信誉评级法》、《信托法》等，对于一些我国尚未定位或尚无条件开办的领域以及现阶段解决不了的问题、有关企业收购和资产重组的法律界定问题等，现有法规更是未能给出既符合中国国情又接近国际惯例的明确规定。

而证券法规体系不完整不可避免地带来可操作性差等问题，监管所依据的法律法规尚不健全，滞后于证券市场的快速发展，增加了监管难度。

(二)证券业协会、证券交易所的自律机制尚不健全
证券交易所、证券业协会是行业自律的主要承担者，但在我国，由于缺乏有效的自律机制，证券交易所、证券业协会尚未真正承担起此项功能。

中国证券业协会早在1991年8月就已成立，但其作为全国最大的行业自律组织，并没有充分发挥应有的自律功能。

尤其是在制定全国性行业自律管理规则、开展证券从业人员的培训、对证券经纪人员执业资格的考核、认定和管理等方面显得比较滞后。

目前，我国证券市场日常管理性的自律管理主要由上海和深圳两个证券交易所进行，而各交易市场之间为了自身的利益竞争激烈，监管规则和力度相差甚大，未能达到统一、协调、强化的自律管理效果。

而忽视证券交易所作为一线监管部门的功能，等到证监会对违法、违规行为进行查处时，事态可能已经到了非常严重的地步。

(三)信息披露制度尚不规范
信息披露制度是证券市场发展的基石。

一个有效、规范、成熟的证券市场的最大特征就在于信息披露的充分性、有效性和及时性，以及信息在投资者中分布的均匀性。

而我国目前在这一领域存在许多问题。

第一，信息披露的滞后性导致了频繁的内幕交易及小道消息弥漫市场；第二，信息披露的有效性原则未得到贯彻；第三，信息披露不够充分，许多公司为了粉饰自己的经营业绩，在年报上做手脚，故意回避一些对自己不利的重大问题，致使投资者无法真正了解公司的经营管理能力，也就难以做出理性的投资决策。

(四) 监管的滞后性与弱效性
从违规行为的发生到监管机构做出处罚，往往历时弥久，监管行为存在明显的滞后性。

如“中科创业”、“亿安科技”操纵股价行为在发生数年以后才被发现，而“琼民源”事件的查处过程竟长达两年。

另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。

对违规行为处罚显得过轻。

如民源海南公司动用银行贷款和透支操纵“琼民源”股价非法获利11万元，查处后除了没收非法所得以外，仅处以警告和罚款了事。

实际上，对上市公司违规行为的处罚却转嫁到公司股东身上，并无过错的中小股东往往受害最深。

对应承担直接责任的违规公司的高管人员处罚过轻，弱化了监管效果。

"证券监管决策缺乏科学性。

目前我国的证券监管体制决定了中国证监会是证券市场的唯一监管机构，一方面提高了证券监管决策实施的权威性，但另一方面却可能有损决策的科学性。

我国的证券监管机构作为政府代表，除了承担监管职责以外，还担负着培育和完善证券市场的职能，而当前经济体制改革中的焦点问题——金融体系的创新与改革——是一项牵涉到方方面面的系统工程，这些背景决定了不同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。

比如，证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化，但由于与其他金融管理机构处于分割状态，其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果，因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。

(五)缺乏统一的监管体制，各监管部门协调合作不足
我国的证券监管体制还没有实现集中统一管理的目标，政出多门的现象依然存在。

依据目前的有关规定，中国证监会只对股票、期货市场进行监管，对债券市场并无实际的监管权利，债券市场仍由中国人民银行和国家发展计划委员会进行监管，从而在证券市场监管体制方面仍然存在多头管理的格局。

各个监管部门之间缺乏有效的协调合作。

现在有些问题的监管仅靠证监会很难胜任，而我国在各监管部门之间的协调方面明显不足，职能、层次不明晰，没有一套严密有效的措施来确保其履行职能，并使其承担相应责任，造成事后监管大量存在，降低了监管的效率。

(六)政府监管职能错位
与成熟市场经济国家政府对资本市场的监管相比，我国政府的监管存在明显的职能错位，这也是目前我国证券市场中存在的最大的问题，并由此造成政府监管效率下降和行业自律作用的削弱。

目前政府监管部门疲于应付证券市场中不断出现的经常性的问题，缺乏中长期的证券市场战略规划研究，同时在监管手段上，仍注重计划与审批手段，将指令性管理手段照搬于证券市场。

这种违反证券市场运作的强制性管理方法往往成为证券市场秩序混乱的诱因，也是几年来证交所自律作用微弱、证券企业协会形同虚设，发挥不了应有的自律功能的主要原因。

三、完善我国证券监管体系的建议
(一)完善相关法律体系的建设
完善证券法规体系，建立健全的证券管理法规体系是一国证券市场健康、规范发展的前提，西方成熟的证券市场的发展一般都经过了“问题一反思一立法”这样一条法制规范化道路，而新兴的中国证券市场则没有必要等股市出现大的波动或挫折再来立法加以规范，可以在借鉴他国经验的基础上结合我国证券市场的现状以及对前景的客观分析来完善法规体系，完善证券市场的法律法规，使监管部门在实施监管时有法可依，尽量避免亡羊补牢的情况。

《证券法》的出台对我国证券市场今后的健康、规范发展具有极其重要的意义，但是仍有许多问题被回避或未解决，因此其他一些相关法律法规在条件成熟时也应相继出台。

如以保护中小投资者利益为宗旨的《投资者保护法》和《投资咨询法》，以规范企业以并购行为为目的的《企业兼并收购法》都应出台，使之与《证券法》及其他现行法规形成一套协调运行的法规体系。

此外，国有股、法人股的上市也必须借助法规加以界定和完善。

不断加强与完善《证券法》及相关法律体系的建设，实现“依法制市”。

(二)从机构框架角度重塑证券市场监督体制
我国证券市场实行统一监管模式,即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管,监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责,还要防范和化解系统风险,对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。

证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。

因此,从立法、执法、行政相制衡的角度出发,建议分别建立健全行使上述职能的机构。

1. 立法。

设立国家证券业政策制定委员会。

国家证券业政策制定委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并,共同组建新的国家金融业政策制定委员会。

国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。

国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成,负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项,负责重大政策的研发。

2. 执法。

设立国家证券业再监督委员会。

国家证券业再监督委员会直属国务院,机构单设,待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并,共同组建新的国家金融业再监督委员会。

国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。

3.行政执法。

行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。

对中国证监会的机构可保留现存机构,但须改变内部机构设置,以适应职能改变的需要。

改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构,负责对监管对象进行监督及做出处罚,以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。

在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管,以便避免行业性普遍违规行为的发生,在监管中应将自由裁量权控制到最小。

(三) 加强证券市场主体及相关机构的自律能力
1．减少证券业协会的行政色彩。

我国的证券业协会成立于1991年，受当时环境的影响和条件的限制，协会的领导班子由有关部委的负责人组成，行政色彩浓厚，不能算是真正意义上的自律组织，而且它在证券监管中发挥的作用有限，因而有必要借鉴其他国家证券业协会在市场监管中成功的经验，对我国的证券业协会加以改造。

2．强化证券交易所的自律功能。

我国沪、深两个交易所都属于会员制的自律组织，他们处于证券
市场监管一线，已部分承担证券市场的监管任务，但同时在日常监管中也存在不少问题。

应当进一步强化证券交易所作为一线监管部门的地位和职能，明确其在因监管不力而造成或加剧的违规违法行为中所应承担的责任，从而督促其加强对上市公司和投资者监管的力度。

减少证监会在监管中的行政干预色彩，增强其对上市企业以及证券市场各参与者的监管手段和能力。

尤其要注意的是，在监管过程中，要加强对行为和过程的监管，而不仅仅是对结果的监管，对监管者而言，行为本身比结果更值得关注。

(四)完善信息披露制度
我国目前的信息披露制度尚不健全，需从以下几个方面加以完善：
1.加强对上市公司信息披露的监管。

年度报告和中期报告是上市公司披露信息的重要方式，临时报告是上市公司的信息渠道，故应对上市公司上述三种报告的真实性、完整性和及时性加以严格的审查。

2.加强对交易所信息披露的监管。

交易所的信息披露主要指向市场公开的行情与公布信息。

交易所目前通过卫星通讯的方式从网络发布信息。

在信息披露方面反映较多的问题是联网挂牌信息公司不够规范，交易所对在网上发布的信息的内容缺乏监管，还应该引起监管部门的重视。

3.
加强对媒体信息披露的监管。

媒体信息披露存在的主要问题是：信息内容缺乏权威性和可靠性，而且往往误导投资者；信息内容一般没有深度加工，信息大量重复，价值不高；缺乏系统性和完整性。

这种状况应该尽快得到重视并改善。

4.保证信息披露的时效性和信息公布的均匀性。

证监会和交易所在加强对上市公司信息披露监管的同时应建立信息即时公布制度，并保证信息传输的通畅性。

第五，证监会应筹备建立全国性的中央信息发布系统，以保证信息披露的统一性、准确性和均匀性。

四、结论
我国加入WTO后，我国证券市场将会面对新的机遇与挑战，证券市场将会面对更多的风险，证券市场将会更加开放，这要求我们必须尽快建立完善的证券市场监管体制。

但是，证券市场的监管问题，并不是一朝一夕可以解决的，建立和完善我国的证券市场监管体系是一个渐进的过程，我们不能苛求证监会或其它行政部门马上拿出一个成熟的方案，而是一个吸取过去的经验教训而不断发展的过程。

同时，证券市场监管机制的完善也不仅仅是政府和证监会的事情，除了要求各个证券交易所及注册会计师事务所、审计师事务所等相关单位的大力配合外，还需要各上市公司的大力支持。

此外，这也离不开广大专家、学者不断对如何对证券监管体制的完善进行不懈的探索。

参考文献：
[1]裴光,《中国保险业竞争力研究》,中国金融出版社,2001;
[2]周道,《金融监管体制研究》,中国金融出版社,2000;
[3]中国证券业协会编。

《券市场基础》,中国财经出版社，2002。