国有企业改制全体员工持股实施方案

国有企业改制全体员工持股实施方案
第一部分国有企业改制定义
国有企业改制，是指国有独资企业、国有独资公司及国有控股企业(不包括国有控股的上市公司)改制为国有资本控股、相对控股、参股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或中外合资企业，即改变原有国有企业的体制和经营方式，以便适应于社会主义市场经济的发展。

第二部分改制程序及具体步骤
一、改制程序
（一）成立改制组织
（二）进行产权界定
（三）进行清产核资
（四）财务审计
（五）进行资产评估
（六）确定改制方案并形成相关文件
（七）召开职工代表大会，形成大会决议
（八）制定改制后新企业的企业章程
（九）申请与办理报批手续
（十）变更公司登记与税务登记
（十一）进行相关权属登记
二、具体改制步骤
（一）成立改制组织
成立以企业的资产所有者代表为首的改制工作组，或者根据情况需要由政府、企业主管部门派驻工作组对企业改制进行指导或者组织实施。

企业充分进行改制宣传，使企业全体职工对改制达成共识，初步完成改制方案，到工商部门对改制企业名称进行预核准。

（二）进行产权界定
国有企业改制中的一项基础性工作就是产权界定。

通过对企业现有财产权进行甄别和确认，界定出哪些是国有资产的产权，哪些是企业在经营过程中的积累。

根据一些企业改制的成功经验，产权界定可以以多种方式进行，其中有两种较为可行。

一是按时间为界，在某一时间以前企业取得的财产视为国家投资积累取得，界定为国有资产的产权；在某一时间以后企业取得的财产则视为企业经营积累取得，界定为企业自身的财产。

二是政府以规范性文件的方式规定按照一定的比例或者按照一定原则确定的比例来界定产权。

（三）进行清产核资
国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。

要按照"谁投资、谁所有、谁受益"的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。

企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。

改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。

（四）财务审计
国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。

凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。

改制企业必须按照有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和文件，不得妨碍其办理业务。

任何人不得授意、指使、强令改制企业会计机构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。

（五）进行资产评估
根据国务院《国有资产评估管理办法》及其配套法规、规章的规定对应当进行评估的国有资产进行评估，从而确定改制方案。

聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。

国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。

向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。

企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。

评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。

（六）确定改制方案并形成相关文件
事实上，这一项工作从改制工作一开始就随之开始。

改制方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。

至此应当完全形成一个确定的方案并且完善所有法律、财务及其他改制文件。

改制方案内容包括：
（1）企业基本情况；
（2）企业经济性质的变化情况
（3）企业经济性质的变化情况
（4）企业在职职工的安置情况
（5）离退休等人员费用预留的情况
（6）资产清理、财务审计、产权界定、资产评估等情况；
（7）现有资产、债权债务的处置方案；
（8）企业净资产的处置方案和出资人出资情况（含企业注册资本
金的变动情况）；
（9）改制后企业股权结构设置；
（10）其他需要报告或者申请的内容。

（七）召开职工代表大会，形成大会决议
企业改制无疑是企业的一项重大决策，显然涉及到员工的切身利益。

根据有关法规规章的规定和要求，改制方案必须经过职工代表大会审议并通过。

同时这也要求改制工作组在此前要进行广泛深入的宣传教育，使广大职工转变思想观念。

实现这一目标，请有关政策、法律专家进行讲授无疑是一种有效的方法。

内容包括：
（1）是否同意企业经济性质变化
（2）对资产评估结果的确认
（3）对改制后企业的注册资本及注册资本的构成情况进行确认（4）对企业净资产量化方案和职工货币出资等的意见
（5）对企业在职职工安置的意见
（6）对离退休等人员费用预留的意见
（7）职工代表亲笔签名
（8）参加会议人数，应到，实到。

是代表还是全员
（八）制定改制后新企业的企业章程
（九）申请与办理报批手续
国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第３７８号，以下简称《条例》）和国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。

国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。

（十）变更公司登记与税务登记
不论哪一种改制方案，无一例外的需要实施这最后一步，也就是变更企业登记与税务登记。

在依据法定程序实施了相应登记以后，企业改制的工作就基本完成了。

（十一）进行相关权属登记
企业改制后，必然引起资产产权、土地使用权、工业产权等方面的权属变化，因此在企业经过变更公司登记确认身份后，就应当将有关的的权属登记在变更后的企业及改制后的所有者名下。

具体包括占有登记、变更登记、注销登记等登记手续。

法律依据见于《企业国有资产产权登记管理办法》及有关规定。

至此，一项企业改制的工作才算彻底完成，一个某种意义上的全新的企业又告诞生。

第三部分具体改制流程及所需资料
一、前期准备阶段
（一）主要工作
1、成立企业改制领导小组，确定小组成员。

2、进行企业基本情况调查（资产、负债、人员等）。

3、改制领导小组对企业改制形成初步决议。

（二）需准备的主要资料
1、改制领导小组对改制形成的可行性分析。

2、改制领导小组对申请改制事项形成的决议文件。

3、改制领导小组成员名单。

二、改制申请阶段
（一）主要工作
1、在领导小组决议的基础上，提出改制申请（即改制立项申请）。

2、报国资委审批。

（二）需准备的主要资料
1、企业改制书面申请。

内容包括：改制企业的基本情况（包括资产、负债、净资产、经营、人员情况等）、改制的可行性和必要性、总体初步设想等。

2、上年末及近期会计报告（资产负债表、损益表、现金流量表）。

3、改制领导小组对申请改制事项形成的决议文件。

4、改制领导小组成员名单。

5、企业的营业执照副本复印件和国有资产产权登记证复印件。

三、清产核资、财务审计和资产评估阶段
（一）主要工作
1、企业改制申请获得批准后，确定清产核资基准日，开展资产清查、产权界定和损失认定工作。

2、委托会计师事务所进行财务审计。

3、委托中介机构进行资产评估。

（二）需准备的主要资料
1、财务审计报告。

2、资产评估报告。

四、编制报批改制方案阶段
（一）主要工作
1、编制企业改制方案，确定改制企业的人员安置、资产处置、净资产折股比例、新公司股权设置等具体内容。

2、组织召开职工（代表）大会，审议改制方案，并审议通过职工安置方案。

3、由国资委的法律顾问或国资委认定的律师事务所对改制方案出具法律意见书。

4、向上级主管部门及国资委上报改制方案申请文件。

（二）需准备的主要资料
1、改制方案，具体包括：
（1）改制企业基本情况（包括企业本部及其全资和控股企业的名称、组织结构和股权结构、产权归属和资产状况、主营业务和生产经营情况、近三年财务情况、对外投资和担保情况）。

（2）改制的目的以及必要性，改制目标以及可行性。

（3）改制的具体形式及相应的资产重组方案（包括土地使用权、专利、非专利技术以及商标的处置方案）。

（4）债权债务处置方案。

（5）改制后企业的资本组织形式、注册资本、股权设置和法人治理结构。

（6）职工安置方案（包括人员状况及分流安置意见；劳动关系调整的办法、费用测算及支付办法；社会保险关系接续；离退休人员及费用管理方案；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等）。

（7）需要政府社会公共管理部门批准的事项。

（8）改制的实施方案、程序和时间安排。

2、改制方案的附件
（1）上级单位对企业改制方案的批复文件。

（2）对改制方案出具的法律意见书。

（3）改制后企业发展计划（包括业务、产品开发和技术改造等）。

（4）与改制相关的协议书草案。

（5）公司章程草案。

（6）职工代表大会或职工大会审议职工安置方案的决议。

（7）改制方案中涉及金融债务重组的，需提交债权金融机构的书面意见。

（8）按照企业内部决策程序审议，并形成的书面决议文件。

（9）新增发起人的相关资料。

（10）批准机构要求的其他文件。

五、实施改制方案阶段
（一）主要工作
1、涉及国有产权转让事项的必须在北京市产权交易所挂牌交易，取得产权交易凭证。

2、股东认缴股款，并由会计师事务所进行验资。

3、召开第一届股东大会，审议、修改、通过企业章程等重要文件，并选举法定代表人、董事、监事，组建企业的内部运行组织，如董事会、监事会等，以开始企业的正式运营。

4、办理国有资产产权登记。

5、办理工商变更登记，领取企业法人营业执照。

6、办理税务登记、统计登记等相关事项。

7、与职工签订有关安置、补偿的相关协议等，调整职工劳动关系。

8、办理工商税务登记，注册成立股份有限公司。

（二）需准备的主要资料
1、国有产权交易上市申请书等上市交易的相关文件（涉及国有产权转让事项的）。

2、第一届股东大会会议相关文件。

3、调整职工劳动关系所签订的相关协议等。

4、公司章程。

5、其他相关文件。

第四部分企业改制及员工持股相关法律依据和注意事项
一、法律依据及相关规定
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；相关内容：“积极发展混合所有制经济”“允许混合所有制经济实行
员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）规定；相关内容：探索实行混合所有制企业员工持股。

关于印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的通知（国资发改革[2016]133号）相关内容：员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。

员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。

企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。

国有控股上市公司员工持股比例按证券监管有关规定确定。

实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。

通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。

持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。

金融、文化等国有企业实施员工持股，中央另有规定的依其规定执行。

国有科技型企业的股权和分红激励，按国务院有关规定执行。

已按有关规定实施员工持股的企业，继续规范实施。

国有参股企业的员工持股不适用本意见。

财政部、科技部、国资委印发的《国有科技型企业股权和分
红激励暂行办法》（财资[2016]4号）相关内容：允许国有科技型企业实施股权激励。

国有科技型企业的具体类体类型，包括：“（一）转制院所企业、国家认定的高新技术企业；（二）高等院校和科研院所投资的科技企业；（三）国家和省级认定的科技服务机构”。

国务院国资委、财政部、证监会印发的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）相关内容：对处于充分竞争领域的商业类企业进行员工持股试点。

财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合下发了《关于规范金融企业内部职工持股的通知》（财经[2010]97号）相关内容：关于金融机构内部员工持股的特别规定。

一是属于定向募集股份有限公司金融企业的内部职工持股，应严格执行《国家体改委关于印发<定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定>的通知》(体改生[1993] 114号)有关规定，内部职工持股比例不得超过总股本的2.5%。

二是城市商业银行的内部职工持股，应严格执行《中国人民银行关于城市商业银行吸收自然人入股有关问题的批复》(银办函)815号)有关规定，内部职工持股比例不得超过总股本的20%，单个职工持股的比例不得超过总股本的5‰。

三是农村商业银行、农村合作银行和农村信用社的内部职工持股，应严格执行《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机
构行政许可事项实施办法》(银监会令2008年第3号)有关规定，内部职工和自然人持股比例不得超过总股本的20%。

单个职工持股的比例不得超过总股本的2%。

四是其他金融企业的内部职工持股，如国家有关部门另有规定、从其规定。

五是对国家有关规定出台前已实施内部职工持股的金融企业，可结合有关法律法规的要求、逐步对内部职工持股进行规范。

二、注意事项
1、持股员工可以是全体员工，也可以是部分员工，主要依据公司改制方案。

公司改制方案需经过职工大会讨论，按照重大事项决定机制决定。

2、员工持股比例应当控制，单个员工持股一般不应高于1%，有其他法律法规规定的，从其规定。

3、实行员工持股，若国有性质不变，应当保证国有控股地位，比例不应当低于34%，对此事项有其他法律法规规定的，从其规定。

第五部分员工持股模式比较
国有企业改制是一项政策性很强的系统工作，它涉及企业资产重组、员工安置、业务重组、组织再造和产权转让等方面，其中产权转让方案是改制方案的核心内容。

根据不同的情况，改制中国有产权转让既可能是全部转让，也可能是部分转让；国有产权转让的对象可以是本企业的员工(包括管理层)，也可以是外部投资者。

本文讨论的是转让对象为本企业员工的情况。

员工持股方案一
般包括以下内容：员工持股总量和比例、员工持股资格的认定、员工持股的分配方案、员工持股的实现方式、员工持股的资金筹措、员工持股管理与流动。

其中“员工持股的实现方式”是指企业员工通过何种方式持有公司的股份。

在改制咨询实践中发现，在很多情况下，由于参与持股的员工众多，同时必须保证改制后企业的决策效率，改制企业并不能选择所有员工直接成为公司股东的方式。

这样，员工持有公司股份的方式就成为了一个必须解决的重要问题。

本文讨论国企改制时员工持股常见的四种实现方式：员工代表持股、工会或职工持股会持股、壳公司持股和信托持股。

员工代表持股:员工代表持股是指在众多参与持股的员工中选择或推举若干股东代表，由他们代表其他员工作为股东参与工商登记，持有公司股份，其他员工通过股东代表履行出资，并签订委托投资协议。

股东代表可以是普通员工，也可以是管理层人员。

这种方式较好地解决了持股人数众多和保证决策效率的矛盾。

员工通过选择自己信赖的人作为代表履行股东职
责，是一种比较可行的方式。

这种方式最大的问题在于如何防止受托方侵害委托方的合法利益，特别是当委托方和受托方发生争议时，如何保障委托方作为实际出资人的合法利
益。

因此，选择这种方式的关键在于委托投资协议的设计，
如果协议条款考虑不周或设计不当，有可能带来一些遗留问题。

工会或职工持股会持股:这种方式在本质上就是工会或者职工持股会作为全体员工(管理层可以除外)的统一代表，受全体员工的委托，将员工出资投资于改制企业。

这种方式与前一种方式相比，更为简便、易行，也更容易为广大职工所接受。

但是，这种方式也存在一些问题。

首先，工会作为社团法人，是企业职工自愿结合的群众组织，其活动经费有特定来源，不是赢利性组织，因此工会是否适合作为目标公司的投资主体，值得商榷。

有鉴于此，工会是否可以作为改制企业的投资主体，各地在政策上并不一致，应具体咨询当地工商部门。

其次，虽然职工持股会持股曾是上世纪九十年代中期国企改制员工持股的主流形式，但由于操作过程中出现了一些问题，早在1999年民政部就停止对职工持股会的审批，并于2000年7月印发《关于暂停对企业内部职工持股会进行社会团体法人登记的函》(民办函[2000]110号)，正式停止审批职工持股会的社团法人资格。

对此，工商部门的现行政策是，已经登记为社团法人的职工持股会，可以作为公司股东。

未作登记或者新成立的职工持股会，不能成为持股主体。

壳公司持股:壳公司又称为特殊目的公司，简称SPC。

壳公司持股是指通过成立一家公司，作为收购主体完成对目标公司的收购或转让。

在实际操作中，通过壳公司持股，尽管法律规范性较强，但仍然存在以下问题：
首先，这种方式仍然没有解决持股人数众多与公司保证决策效率的矛盾，只是把矛盾从目标公司转移到壳公司。

其次，企业与个人的双重征税将导致员工的投资收益降低。

再次，虽然新《公司法》已经取消了对公司对外投资不得超过净资产50%的限制，但是壳公司的法定公积金、公益金的提留仍将造成资金闲置。

现实中，这种方式一般比较适合大型集团公司改制和上市公司收购，在中小型企业改制中较为少见。

信托持股:信托机制在国企改制员工持股中的应用完全是一种创新。

通过信托方式实现员工持股一般包括以下步骤：
(1) 持股员工作为委托人与信托投资公司签订资金信托合同；
(2) 委托人将投资资金委托给信托投资公司；
(3) 信托投资公司按委托人的要求，将资金集合后用于收购目标公司的股权，信托投资公司成为新公司的股东，名义上拥有股份的所有权；
(4) 目标公司将利润分配给信托投资公司，信托投资公司再将信托受益分配给信托合同指定的受益人(员工)。

信托持股的核心机理在于，通过股权的所有权和受益权的分离，使得持股员工不再是《公司法》意义上的股东身份，从而回避《公司法》的诸多限制，有利于加强员工股权的管理和提高目标公司的决策效率。

由于这样的信托行为受《信托法》保护，因此，它对于国企改制过程中规范员工持股实现方式具有重要意义。

四种方式的比较：
下面从规范性和可行性两个角度对上述四种员工持股实现方式进行比较。

上述四种员工持股方式，各有利弊，改制企业应该权衡利弊，选择适合本企业的持股方式，必要时可借鉴具有这方面丰富经验的专业咨询机构。

第六部分改制建议
根据国有企业改制目的、改制方式和企业员工总数，结合相
关法律规定，作出如下企业改制建议：
不管国有企业改制成国有资本控股、相对控股、参股企业还是不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业，在允许员工以增资扩股、出资新设等方式持有改制后企业部分股权时，则根据上述法律规定，改制后，员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。

实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

故应注意员工持股比例的分配，结合员工持股比例相关制度进行改制，遇企业员工人数众多情形，不能按照法律规定的员工持股比例保证企业全体员工均能实名持有改制后企业股本时，可考虑部分员工以代持股的方式拥有股权。

具体股权持股方式可参照本方案第五部分关于员工持股模式的分析。