论行政诉讼被告资格的确认

论行政诉讼被告资格的确认

摘要：被告是行政诉讼中的一方当事人,如果被告不能确定或者确认的被告不合格,诉讼就会因缺少一方当事人而无法进行,原告的合法权益也无法得到应有的司法救济。我国现行行政诉讼被告资格确认以“行政主体”为标准，随着社会的发展，现行的标准出现诸多弊端，出于诉讼便利的需要,“行为主体”将替代传统的标准,作为确立行政诉讼被告的新标准。

关键词：行政主体行为主体行政诉讼被告

行政诉讼的被告是指行政诉讼的原告起诉其作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，应由法院通知应诉的行使行政职权的组织。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，“提起行政诉讼”“应当有明确的被告”。可见当合法权益受到具体行政行为侵犯的行政相对人想通过诉讼的方式解决纠纷的时候，能否准确地确定行政诉讼的是个被告是能否最终通过完整的诉讼过程解决行政纠纷的关键。

一、现行的行政诉讼被告确认规则

我国《行政诉讼法》第25 条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”由此可见，在我国，只有行政机关、被授权的组织才能成为行政诉讼的被告。,这实际上就确立了“谁主体,谁被告”的行政诉讼被告确认规则。这一规则具体表现为:被告必须是具体行政行为的实施者，被告必须具有行政主体资格。

在行政主体理论影响下，一般认为，行政诉讼被告具有如下特征:第一，行政诉讼被告必须是行政主体，即行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织和不能对外承担行政法律责任的组织以及个人都不是行政主体，都不能作为行政诉讼被告。第二，行政诉讼被告必须是对原告作出了具体行政行为的行政主体。第三，行政诉讼被告必须是由原告指控并且由法院受理后通知其应诉的行政主体。

二、现行行政诉讼被告确认规则的弊端

现行的行政主体标准的采用，为我国行政诉讼法学的可持续发展奠定了基础。但是，随着社会的不断发展，法治进程也需要不断推进，行政主体标准已经不能适应现实的需要，主要存在以下几方面的弊端：

1、违背行政诉讼的目的

我国行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。在我国现行的行政体制中，某些行政主体组织尽管不是行政主体，但却行使着行政职权。根据“谁主体，谁被告”规则，那些认为自己的权益受到行政权侵害的公民、法人和其他组织，却无权通过行使自己的诉权来追究某些非行政主体组织的责任。如村民委员会、居民委员会行使行政公权力损害公民、法人或其他组织合法权益的，由于其不是行政主体，所以不具备行政诉讼被告资格，公民、法人或其他组织无法提起行政诉讼，这样的制度无疑是不利于公民法人和其他组织合法权益的保护，这就违背了行政诉讼的目的。

2、混淆了实体问题与程序问题

行政主体本质上是个实体问题，是解决主体的法律性质、法律地位和法律权限的问题。而被告资格本质上则是个程序问题，是主体与行为、后果的关系问题，是解决行为的责任归属问题。根据诉讼的一般原理,对实体问题的审查应当在庭审阶段进行,由原被告双方对相关实体问题发表意见,相互辩驳,以使法官在查清事实的问题上作出正确判断。而被告是否具有行政主体资格显然是一个实体判断问题，根据“谁主体，谁被告”的规则，,法院应对原告起诉的被告是否合格进行审查,而首先审查的便是被告是否属于行政主体,如果被告不属于行政主体,那么就意味着原告起诉的被告不合格。这就意味着在未进入实体审理的起诉阶段就要审查是否为行政主体这一实体问题，这完全超越了程序阶段的性质和任务，混淆了实体问题与程序问题。

3、“行政主体”限制了行政救济范围

按照行政主体标准,只有合法行政主体的行为才是行政行为;不是合法行政主体,其行为就不是行政行为,自然不在行政救济的范围内。从世界范围来看,各国行政救济制度从来就不仅仅是对行政主体行为进行监督,而是对公权力或公务行为进行监督,是解决公法纠纷的救济制度。可以说,行政主体理论成为扩大行政救济范围发展行政救济制度的一个障碍。

4、使被告的确定变得复杂

我国的行政机构庞杂，再加上不时有新的法律、法规或规章进行授权，行政相对人要通过查阅如此繁多的法律、法规、规章的规定才能确定行为主体是否为有权主体，是相当复杂的。作为普通百姓，要区分出“授权”、“委托”、“超出法定授权范围”和“没有法律、法规的授权”等一系列抽象的概念并找出行政主体进而确定行政诉讼被告实非易事。

三、行政诉讼被告确定规则的重构

基于上述分析,我们认为从方便诉讼和保护诉权的角度出发,应确立以“谁行为，谁被告”的被告确认规则。“谁行为，谁被告”,简单说来就是指以对外作出行政行为名义的主体为适格行政被告,谁是行政行为的直接作出者,谁当被告,真正实现作出行政行为的行政机关是被告。

“行为主体”作为行政诉讼被告的确认标准，可以从以下几方面着手：

1.行政机关的内部机构不能作为行政诉讼的被告。行政机关的内部机构不具有独立性和对外性,它们在作出行政行为时,无论是以行政机关的名义还是以行政机关内部机构的名义,行政机关都是实体上和形式上的主体,因此,行政机关理应作被告。

2.派出机构可以作被告。现行法律规定,派出机构只有在法!法规授权的情况下才例外地可以作被告。事实上在实践中,只要是派出机构作出了行政行为,其行为属于救济的标的,无论是否被法律法规授权,该派出机构都可以作为被告这有利于监督其权力的行使。

3、委托情形下的被告。行政委托不同于民事委托,被委托者不一定以委托者的名义为行政行为,而且行政委托具有一定的管理性和规范性,因此,如果被委托者是以委托者的名义为行政行为,就以委托者为被告,如果被委托者是以自己的名义为行政行为,则被委托者是被告"

4、行政机关临时组建的机构可以作被告。这些临时性机构是由若干个行政机关共同形成的,绝大多数情况下都属于行政体系内的组织,但却不属于任何一个行政机关,也没有合法行政机关的地位和身份。但在实践中,他们能够以自己的名义对外作出行政行为并且承担责任,因此,临时组建的机构可以作被告"

随着社会的不断发展，法治进程也需要不断推进,以“行政主体”为标准确定行政诉讼被告的规则已越来越不能适应社会发展需要,我们主张确定“谁行为、谁被告”的标准。这样既便利当事人诉讼,又有利于行政责任的承担。