关于农村最低生活保障制度的若干法律思考

关于农村最低生活保障制度的若干法律思考[摘要]通过对农村最低生活保障制度历史沿革的回顾,从现状、问题和对策这
三个方面对农村最低生活保障制度进行分析,使得农村最低生活保障制度可以在立法、执法和司法的角度上加以完善,发挥其作为社会救助法中重要制度的功能。

[关键词]农村最低生活保障;法律制度建设;社会救助;城乡统筹;地区平衡
2009年8月15日出台的《社会救助法(征求意见稿)》将宪法第45条规定的物质帮助权予以制度化和法律化,分章规定了居民生活最低保障、专项救助、自然灾害救助和临时救助。

虽然这只是《社会救助法》出台之前的一个征求意见稿,但是立法者的立法意图可见一斑,那就是最低生活保障制度是我国现今也是以后很长时间之内社会保障乃至社会救助的一项基本制度。

我国的最低生活保障制度,对于城市居民的保障已经较为完善,基本上实现了制度化,而关于农村的最低生活保障制度,目前的一些制度规范尚不能完全满足实际生活的需要,可以商讨的余地较多。

一、农村最低生活保障制度的发展历程
农村最低生活保障制度,简称农村低保,是指政府对于家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭,以户为单位,实行差额救助的社会保障制度。

长期以来,我国对于农村的社会救济一直是采用传统的对五保户和特困户实行不定期、不定量的临时救济的方式。

从20世纪80年代开始,我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费,这是我国对于农村社会保障制度的初步改革,也为随后制定的农村最低生活保障制度提供了启发。

我国农村最低生活保障制度的演进过程大致可以分为以下三个阶段:
(一)试点阶段
从20世纪90年代初期,我国就开始了农村最低生活保障的试点工作。

1992年和1994年先后在山西省左云县和上海市进行农村低保制度的试点工作。

1996年民政部制定了《关于加快农村社会保障体系的意见》,明确提出了“农村最低生活保障制度”这一概念,并颁布了《农村社会保障体系建设指导方案》。

在同年召开的民政部关于农村最低生活保障制度建设经验交流会上,通过对山东烟台、河北平泉、四川彭州、甘肃永昌等试点地区的研究,对发达、中等发达和欠发达三种不同类型的试点市县的制度建设经验交流,总结了阳泉模式、烟台模式和平泉模式。

阳泉模式并没有设定一个统一的保障标准,而是着眼于制度本身的建设;烟
台模式的特点在于执法的力度大,各项保障项目较为齐全;平泉模式则侧重于党政结合,以量力而为为宗旨。

(二)停滞阶段
伴随着20世纪90年代我国的经济体制从计划经济向市场经济转轨以及国企改革过程中大量城市失业人口的出现,我国居民最低生活保障制度的工作中心开始大规模的向城市转移,对农村最低社会保障制度的管理也由民政部在全国范围内统一行为转变为地方政府的自治行为,制度的执行与否在很大程度上取决于地方政府的经济实力。

因此在这一时期,执行这一制度的地区主要分布在经济发达的沿海省份和各个省会城市所在地,经济欠发达的中西部地区的农村最低社会保障制度基本上处于停滞状态。

(三)重建阶段
进入新世纪以来,建设社会主义新农村、构建和谐社会等执政理念的提出,使得农村最低生活保障重新受到了政府和社会的重视,中共中央、国务院及其相关职能部门基于此出台了一系列的政策性文件,如2005年12月《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2007年7月《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、2008年《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》、2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》等,都从不同角度和程度对于农村最低生活保障做出了规制。

特别是2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》中规定:“推进《农村最低生活保障条例》的制定工作,规范农村最低保障标准、对象审核、分类分档救助等环节,实现应保尽保,逐步提高保障水平。

”这一规定可以说是我国农村最低生活保障走上制度化和法律化开始的标志。

从20世纪90年代初期开始建立的农村最低生活保障制度已经走过了近20年的时间,在这20年中这项制度取得的成绩是有目共睹的。

截止2010年2月,我国农村最低生活保障人数达4840.4万人,户数达2328万户,相较于去年同期增长1409.4万人,1109.3万户,农村最低生活保障制度正向着应保尽保的目标迈进,数以万计的农民也从这项制度之中解决了最基本的生活问题,有些甚至迈入了小康的队伍之中。

虽然农村低保制度取得了一些好的成果,但是仍然不能掩盖其一些弊端的存在,只有解决好其中的不足之处,才能更好地发挥这项制度的功能。

二、农村最低生活保障制度的主要问题
(一)法律法规缺失,现有规章及其他规范性文件效力较低
农村最低生活保障制度在《宪法》中主要体现在两个方面:第一,2004年《宪
法修正案》第14条增加第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,即宪法明确将社会保障制度作为自己的一项重要内容;第二,《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

”2004年《宪法修正案》第33条增加第3款:“国家尊重和保障人权”,即宪法明确保护公民的人权,也就当然地保护物质帮助权和最低生活保障权。

农村最低生活保障制度在法律这一效力位阶之上,迄今为止还没有一部统一的规范农村最低生活保障制度的专门法律,在行政法规方面也尚无专门规制农村最低生活保障工作的法规出台。

这一制度在现阶段还是主要以政策性的其他规范性文件为主,例如国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民政部《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》等等。

农村最低生活保障制度的立法成果最多见于地方政府规章和其他规范性文件,而且在31个已经颁布的省级人民政府的农村最低生活保障制度立法中,以地方政府规章形式立法的也只有8件,其他均是以其他规范性文件的形式颁布。

同时,全国大部分的市、县一级的人民政府也都根据自身的实际情况和客观需要,出台了相关的具体实施办法,如大连、武汉、无锡、苏州、哈尔滨、合肥等。

目前,就居民最低生活保障制度的立法情况来说,在城市居民方面已经有了全国统一的行政法规(即《城市居民最低生活保障条例》),但是却没有出台一部专门针对占我们人口总数三分之二以上的农村居民的最低生活保障制度的条例,使得农村贫困居民因为制度上的不健全和法律上的模糊而无法获得应有的保障。

我国现阶段关于农村最低生活保障制度没有颁布专门的法律或者行政法规,对于这一制度的建设主要是以地方政府的规章和其他规范性文件为主,立法层次较低,法律效力不高,随意性较大,规范性不强,这一立法状况导致的直接结果就是农村居民的最低生活保障权法律支撑的缺失,保障的强制性与权威性难以体现。

同时,由于农村最低生活保障制度没有全国统一的立法,表现出以省、市、县为单位各自为政、各行其是的局面,各地分散的立法不利于农村最低生活保障制度在全国范围内的“制度化”和“法律化”的统一构建。

(二)城乡分野的立法现状,造成了实质上的不平等
在居民最低生活保障制度的构建上,绝大多数的省份实行的是城乡二元体制,目前只有浙江和广东两省实行的是城乡统筹的立法模式。

所谓城乡二元,就是对于城市居民与农村居民按照农业户口和非农业户口的区别进行分别立法,不在一部法律法规中对其进行规制。

而城乡统筹仅有的两个省份浙江与广东就在《浙江省最低生活保障办法》与《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》中对于农村居民与城市居民不作区分,统一规制。

城市居民最低生活保障制度开始于1997年,发展至今已经相对完善、成熟,而农村最低生活保障制度尚处于探索阶段,与传统的救济制度和城市居民最低生活保障制度的衔接与整合还存在很多问题。

农村最低生活保障制度与城市居民最低生活保障制度并不是两种不同的制度,
只是同一制度针对不同公民的施行。

虽然农村最低生活保障制度尚不完善,但是终究会与城市居民最低生活保障制度合二为一。

现今实行的二元体制,不仅违背了法律面前人人平等的原则,而且在实际操作中也存在着问题。

例如,城市的建设使得大量农民涌入城市,并长期在城市定居,但依然是农业户口,就不可能享受到城市居民的最低生活保障,同样由于长期不在农村生活,也无法申请到农村居民最低生活保障,这就使得这部分公民无法行使宪法规定的获得物质帮助权。

(三)地域失衡的低保标准,无法将改革开放的成果惠及全民
从农村最低生活保障制度建立的实施情况来看,存在着明显的区域发展不平衡状况,即经济越发达的地区,农村最低社会保障制度覆盖率越高,保障水平与保障标准也越高,反之越低。

农村最低生活保障制度乃至最低生活保障制度由于资金来源的问题,在很大程度上受制于各个地区的经济发展水平,东部发达地区与中西部欠发达地区在最低生活保障制度的各个方面都有着较大的差距。

一方面,已建立农村最低生活保障制度的地区集中在东部发达地区,而中西部特别是西部欠发达地区则明显滞后甚至缺失;另一方面,保障的水平和标准也是东高西低,因地方经济发展水平的差异造成保障水平和标准的较大差别。

经济越发达的地区,其贫困人口越少,保障水平越高;而经济越不发达的地区,其贫困人口越多,保障水平越低。

这种地域不平衡现象无疑是有悖于农村最低生活保障制度的公平性要求,也同样违背了法律面前人人平等的原则。

(四)“应保不保,不应保却保”
“应保不保”主要表现为对部分特殊对象的收入认定上,将一部分没有收入的人视为有收入,从而排除了一部分应该享受低保的对象。

在一些地区,为了防止“养懒汉”现象的出现,将那些在就业年龄之内并且有劳动能力的居民视为达到居民最低生活水平线,排除在低保对象之外。

“不应保却保”主要表现为照顾亲友的现象,有些家庭的实际收入明显高于居民最低生活水平线,但由于与低保工作人员存在亲友关系,而被认定为低保户。

之所以在现实生活中频频出现“应保不保,不应保却保”的现象,主要原因是在于农村最低生活保障管理体系不健全,缺乏法律保障和有效的监督机制,使得低保资金的功用没有真正落到实处。

同时,由于资金和机构设置的限制,缺乏专业的低保工作人员。

最低生活保障的管理只要是由各级民政部门负责,现今部分城市已经设立了专门的低保管理机构,但是在广大的农村,主要还是由乡、镇、村这些基层政府负责,在一定程度上就不可避免地会出现“优亲厚友”的现象。

(五)“只保进不保出”
农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查,但是一旦被纳入到低保体系之后即缺乏事后的监管和跟踪调查,让部分家庭在家庭收入已经高于最低生活保障线时仍旧领取低保金。

最低生活保障制度的覆盖范围持续扩大,待遇水平不断提高,所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不愿意退保。

在这种情况之下,现行的最低生活保障制度又没有完善退出机制,对于低保家庭不能做到
动态管理,定期审核,大部分情况下仅仅依靠低保家庭的自愿退出,显然是不太实际的。

由于没有一个完备的低保退出体制,使得仅有的低保资金并不能最大限度地用于真正困难、真正需要低保支援的家庭身上,就使得低保资金并没有真正地发挥其功效,低保制度也就不可能做成一张完完全全没有漏洞的“安全网”。

(六)与其他相社会救助制度的衔接不完善
在我国农村,除了低保制度之外,还存在着五保供养制度、退耕农补制度、灾害救助制度等其他社会救助制度。

与低保制度相比,这些制度是属于专项救助,其主要功能在于解决一些特定对象眼前的困境,而不是从长远角度考虑脱贫。

这些专项救助大多是暂时的,或是一次性的,与低保制度的长远性有很大的区别。

但是在实际的操作当中,低保制度与这些专项救助之间却存在着不和谐的一面。

一方面,存在着重复救助的现象,造成了社会保障资金的浪费,在某种程度上使得部分人获得了超出其应得部分的利益。

另一方面,有可能存在救助上的“真空地带”,让真正需要救助的公民无处得救,没能真正发挥社会救助的功能。

五保供养制度与低保制度在某种程度上就存在着这样的问题,有的地方将五保户纳入低保对象,同时享受五保待遇和低保待遇,而有些地方以五保户已经享有五保待遇为由,拒绝将其纳入低保范畴。

(七)司法制度的不健全
最低生活保障权就是这一物质帮助权在当今社会的一种重要表现形式,其实际上就是维持贫困人口基本生存需要的物质帮助权,而这种物质帮助权时宪法明文规定给每个公民的。

所以,对于公民来说这是一项权利,而对于国家来说这则是一项义务。

权利与义务是相生相伴的,公民在享受这一物质帮助权时必然要承担一定的义务,如保证不虚报、伪造、隐瞒的义务、及时退保的义务、承担相应社会责任的义务等;同样的,国家最直接的就是各级最低生活保障管理机构在为公民提供这种物质帮助权的同时,也享有一定的权利,如审查审批的权利、低保户违反相关规定时撤销其低保资格的权利、要求低保户承担相应社会责任的权利、发现低保户不符合低保条件要求其退保的权利等。

虽然公民和各级最低生活保障管理机构都有其应尽的义务,但是在现实生活中违反义务的行为却比比皆是。

民事责任、刑事责任、行政责任都涉及在内,但是无论在三大诉讼法还是最低生活保障制度的相关规定中都是比较苍白的,并没有一个相对具体和明确的法律责任体系规范。

无论是公民还是各级最低p
(一)尽快建立全国统一的法律法规,提高现有规范的法律效力
目前关于农村最低生活保障制度仍然没有形成全国统一的立法,现有的关于农村最低生活保障制度的规定大致可以分为三个层次:地方性法规级别、地方性规章级别和其他规范性文件级别,其中又以效力等级最低的其他规范性文件的规定最为详细。

基于此种情况所存在的问题,首先就是要尽快建立全国统一的法律法规,在统
一的《社会救助法》出台之前,可以仿照现行的《城市居民最低生活保障条例》,制订适用于农村居民的全国统一的法律规范,采用行政法规的形式,待到《社会救济法》颁布之时,再将城市居民与农村居民这两部分的条例一并纳入这一法律予以规范。

其次,针对现有的现有规章及其他规范性文件效力较低的问题,可以由各省市的人大及其常委会通过制定地方性法规的形式来解决,至于法规在一些具体环节上规定比较笼统等缺陷,可以制定配套的实施细则来解决。