中央银行最后贷款人法律制度的演变及对我国的借鉴.doc

中央银行最后贷款人法律制度的演变及对

我国的借鉴-

关键词：最后贷款人制度；挑战与冲击；回应

内容提要：最后贷款人制度是金融安全网中的一道有力屏障。然而，在金融自由化与国际化的形势下，这一制度的理论基础受到一定的挑战与冲击，如适用对象的扩大问题、金融监管权与货币政策分离所引发的难题等。同时，这一制度运用所可能引发的道德风险问题也引起了人们的关注。因此，必须根据现行的金融关系对该制度进行相应的矫正，并运用“建设性模棱两可”原则来克服该制度的道德风险。

最后贷款人制度是一国货币管理最高当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难，而非处于破产边缘的银行提供紧急援助的一种制度安排。从各国银行危机管理实践看，最后贷款人政策与存款保险制度被认为是国际上通行的银行安全网的两大基石。在各国的金融监管法律体系配置越来越专业化，实现银行业的监管权与货币政策相分离的情形下，在有效金融监管法则与理念整合的过程中这一制度正日益受到人们的关注。同时，由于金融合业化经营，银行业与证券业等之间的界限日益模糊，人们也开始了对这一制度进行了务实性的检讨与反思。因此，公正评判该制度对于构筑我国的金融防护网具有历史性的意义。

一、最后贷款人制度的理论基础与评价

该种制度的理论基础是最初由桑顿（Thornton，H）于1802年提出的。后来于1873年，巴杰特（Bagehot，W）发表其代表作——《伦巴第街》（Lombard Street），在该著作中其对该制度进行了系统阐述，并强调中央银行在管理危机时被赋予“最后贷款人职能”的必要性。他们认为，最后贷款人的一般原则包括以下几个方面：其一是中央银行的最后贷款人政策应仅向陷入暂时性流动危机但资可抵债的银行提供援助，使之免遭经营失败的厄运（这决定了贷款必须是短期的）；其二是中央银行紧急援助资金的数量不受限制，并执行惩罚性高利率；其三是央行应向提供良好抵押品的申请人安排流动贷款，抵押品价值以恐慌前的价格计算。

除了以上三者之外，在实践中，还有两条比较典型的处理原则：一是央行的最后贷款人角色并非法律强行规定，而是由央行根据实际情况相机抉择的；二是在行使该制度时，央行不仅要判断银行的情况是流动性不足还是资不抵债，而且必须对该机构失败后是否会有严重的传染效应作出自己的判断。[1]

评价：固然最后贷款人制度是各国构筑其金融安全网的一

种有力手段，但是正是由于在某个银行出现危机时，央行的援助是有识别性的，只限于出现短期头寸不足的，而非出现资不抵债的银行。因此，在实践中由于信息不对称等因素的影响，央行往往被置于一种两难的境地：即一方面，若银行机构知道在自己出现流动性危机时会得到央行的支持，那么它就会放松风险管理，忽视稳健经营的重要性；如此，这种道德风险会使银行安全网出现不应有的漏洞；另一方面，若央行对出现流动性危机的问题机构撒手不管，就无法阻止恐慌心理的蔓延；市场参与者因信息不对称会产生“羊群效应”——人人都急于摆脱风险，结果却是在加剧风险，最后导致无人幸免。因此，从这一视角出发，在决定何时适用及如何适用最后贷款人制度时，央行往往处于一种比较被动的境地。实际上，考虑上述的五项原则，我们也不难发现这种理论的基础是欠结实的，因为尽管从操作上看央行这种职能的发挥并非法定的，而是相机之抉择，但是这正是问题的症结所在，因为在行使这项职能时央行不仅要面临如何识别问题银行究竟是存在流动性风险，还是存在破产风险的问题，同时还要面临援助后的道德风险问题。因此，无论结果如何，央行都要陷入解决旧问题而又出现新问题的怪圈之中。

虽然最后贷款人制度自实行以来发挥了有效的作用，但在实践中从该理论本身出发，其要接受两个方面的考验：其一是央行自身可支配资源有限性问题。近几十年来几次大的金融危机表明，中央银行所能支配的资源毕竟是有限的，必须有选择地、谨慎地使用最后贷款人职能。英国学者Goodhart和Schoenmarker 于1995年对24个工业国家银行业的研究显示，在全世界的104

个银行危机案中，有73个被挽救，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，其他的有问题银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金而得以挽救。[2]这些事例表明单纯的央行的援助能力是极其有限的；其二是受银行机构“太大而不倒”（too big to fail）理论的挑战。若某些金融机构规模很大，即使其遭受的不是临时的流动性问题，而是面临破产。在此种情形下，中央银行考虑到其倒闭可能会导致整个金融体系的崩溃，而出面给予不必要的担保和贷款。传统的央行最后贷款人职能无疑加大这些大银行所产生道德风险，从而削弱市场惩戒的功能并增加风险的累积，市场深信会获得援助将导致过度冒险。

从这个角度分析，虽然由央行出面向问题机构提供紧急救助以消除系统风险，是有利于金融稳定的，但是结果往往是在解决问题时央行又要面临新的问题。因此，央行在制定紧急救助方案时，其应关注的问题就是如何科学设计制度，使道德风险降至最小。为了确保金融体系稳定的政策目标，央行法中必须确立“让失败者出局”的市场法则。不过，在金融自由化与合业化的形势下，最后贷款人制度除了原有理论本身的内在不足外，又面临着新的挑战与冲击。对此，作以下探讨。

二、最后贷款人制度所面临的挑战与冲击

（一）金融合业对最后贷款人制度的影响

防止银行挤提与执行货币政策是中央银行得以产生的原因。在这之中，中央银行的最后贷款人制度是达到上述两目标的重要手段。在分业经营的体制下，央行还可通过以银行体系为载体而达到其所设定的货币政策，及防止挤提现象的出现，然而随着金融机构间界限的日益模糊和公开市场业务的加强，货币政策的作用对象将并不局限于银行体系，而是应以整个金融体系为对象，那么在金融业务综合化的情况下，央行的最后贷款人的功能是否应延伸到除银行之外的金融机构呢？对此，学者们的看法并不一致。

如英国学者Richard Dale就认为，银行业与证券业的混合经营对最后贷款人职能的影响取决于对银行和证券业务交叉部分监管的不同方法。若银行与证券业务两者间的“防火墙”得以建立并确实有效的话，则最后贷款人职能将保持不变。若该防火墙没有建立或没有发挥作用，则很清楚最后贷款人职能可能会延伸到证券市场，以防止有问题证券公司的风险传染给银行。[3]然而，另有学者则认为，证券市场的发展意味着证券的发行和交易已成为货币和资产投资组合的越来重要的补充，从而使证券市场的崩溃将给整个金融与经济体系的正常运作带来比过去那种主要的亏损者是个别持有者和新证券发行者的时候更大的危害。结果，在监管原理上就有一个微妙和有意义的变化，它不再在很大程度上局限于对单个债务人和债权人的保护，而是与银行监管的原理