行政处罚事先告知程序

论我国行政处罚事先告知程序

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摘要：行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。本文通过对行政处罚事先告知程序的内涵、渊源、法律价值等进行阐述，介绍其在我国的确立和发展的历史背景，对告知方式不统一、告知期限、对象的缺失等存在的主要问题及其完善进行探讨，旨在促进行政程序法制的良性发展。

关键词：行政处罚；事先告知；程序公正

正文：

在北京出现的“105次违法”的杜宝良事件，在社会和公众中引起了巨大反响，也再次引来对交警“电子眼”执法的强烈质疑。然而，“杜宝良事件”已经远远超出了个案范围，成为“电子眼”执法且未及时告知当事人，使其最终累积成“违法大户”的代名词，被人们称为“杜宝良现象”。此前，人们普遍将形成“杜宝良现象”的根本原因归结为交警未依法及时履行告知义务，致使违法者在不知不觉中累积违法记录。但笔者经过对相关法律法规的研究发现，未依法履行告知义务只是造成“杜宝良现象”的表面原因，更深层的原因却是法律规定的缺陷，是法律规范上的权责失衡，促使交警怠于履行职责。具体来讲，就是我国《行政处罚法》和其他相关法律，没有明确规定实施行政处罚的期限限制。

事实上，我国在刑事和民事领域以及行政诉讼领域，都明确规定了司法机关审理案件的期限。严格来讲，对刑事、民事、行政案件的审理一般都比实施行政处罚更为复杂，为什么法律为它们规定了期限，而未给实施行政处罚规定期限呢？这让人不能理解。在笔者看来，要切实避免“杜宝良现象”的发生，不仅要督促交警部门认真履行告知义务，更要从法律上堵塞漏洞，给实施行政处罚规定一个明确的期限。]1[如何保证公开、公平、公正执法再次成为社会关注的焦点，本文试图对行政处罚事先告知程序进行审视，阐明行政处罚事先告知程序的内涵和种类、内容、法律价值、渊源、在我国的确立和发展等基本问题，探讨我国行政处罚事先告知程序存在的问题及其完善，旨在促进我国行政处罚事先告知程序在行政程序和行政法治中良性发展。

一、行政处罚事先告知程序的涵义、渊源、种类

（一）行政处罚事先告知程序的涵义

行政处罚事先告知程序（the informing procedures）的内涵是指行政主体在作出行政处罚决定之前，将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据告诉当事人，并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性法律行为。

行政处罚事先告知程序是一种行政程序，其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行

政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。]2[

（二）行政处罚事先告知程序的渊源

作为一种法律制度，行政处罚事先告知程序渊源于西方英美普通法中的自然公正原则（Nature Justice）。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：1、任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；2、任何人或团体不能作为自己案件的法官。在美国法律上，1786年美国宪法制定后，自然公正原则即为其修正案所接受，形成了著名的“正当法律程序”（due process of law），告知被作为公正程序（due process）的重要内容。

（三）行政处罚事先告知程序的种类

行政处罚事先告知的种类可以依据不同的标准划分为两类：一是口头方式和书面方式；二是实际告知和推定告知。

口头告知方式是指行政主体借助于口头语言来实现其行为意思的方式。这种形式的优点在于简便易行，直接迅速；缺点是缺乏文字依据，发生争议时不易处理。所以，它仅适用于比较简单的行政处罚案件，案情复杂、处罚较重的适用一般程序的行政处罚案件则不适用。书面告知方式是指行政主体借助于书面文字来实现其行为意思的方式。书面告知方式在实际执法中应是主流的告知方式，因为它不仅能清楚、完整地表述行政主体的行为意思，使当事人了解到其包含的有价值的信息，从而实现行政处罚事先告知程序的价值目标，而且书面形式解决了发生争议时的证据问题。

从当事人是否真正知情角度，行政处罚事先告知方式可以分为实际告知和推定告知。实际告知是指行政主体当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人。实际告知表现在口头形式告知和书面形式告知的直接送达上，它能够直接将相关信息传达到当事人，为当事人所实际掌握，达到实际告知的效果取决于两个方面，一是行政主体必须切实履行告知义务，二是当事人采取配合的态度。推定告知是指行政主体无法当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人时，通过法定的其它方式实施告知，并据这种告知行为所产生的结果推定已告知了当事人。在推定告知的情况下，当事人知悉行政行为的内容不是客观上的实在状态，

而只是法律上的推定结果。推定告知是实际告知的一种补充，在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再采用推定告知。

二、行政处罚事先告知程序的法律价值

行政处罚事先告知程序作为一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。

（一）行政处罚事先告知程序体现了程序公开的基本原则，促进行政处罚行为的透明化，有利于提高行政效率；

行政告知制度的法理基础是当事人在行政法律关系中的所处的主体性法律地位，而当事人获得这种主体性法律地位直接导源于现代宪法中国家对公民权利和自由的尊重和保护的理念。行政处罚事先告知是行政主体和当事人互相沟通的一种重要形式，是取得当事人认可行政处罚行为的一个重要因素。行政主体在行使行政处罚权的过程中，应当将有关事项依法告知当事人，以利于当事人及时行使权利维护自身的合法权益，同时行政处罚事先告知程序将处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利及时告知当事人，体现了现代行政程序公开的基本原则，使行政主体与当事人之间得以良好的沟通，减少了摩擦，有效地避免了由行政机关单方武断的处罚决定引发的行政复议、行政诉讼，从这种意义上说行政处罚事先告知程序提高了行政效率。

（二）行政处罚事先告知程序是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，它为听证制度等当事人参于制度提供了前提条件，充分保障当事人其它实体性权利和程序性权利的实现；

行政处罚事先告知程序是行政处罚程序链条上的一个重要环节，是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，是程序法中其它制度赖以存在的基础和条件。在现代行政程序法中，当事人是否享有被告知权和听证权是区分行政程序是否公正与正当的分水岭，众所周知，在行政程序中体现当事人参与原则有一项最基本的要求是听取当事人的意见，在行政处罚程序中表现为当事人享有陈述权和申辩权，对处罚较重的案件当事人还享有听证权。而当事人要想参与行政处罚程序中去，必须要对行政机关作出行政处罚的事实根据和法律依据有一定的了解，否则就无法充分为自己进行辩护、发表意见。传统的行政处罚程序中行政机关垄断了