地方政府融资平台典型模式研究_杨飞虎

2015年第9期

一、前言

根据国发［2010］19号文中关于地方政府融资平台的定义可知，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有对政府投资项目融资的独立法人资格的经济实体。从1987年“上海久事”开始，地方政府融资平台在各地纷纷出现。1994年中央实行“财权上移、事权下移”的分税制改革，同年《预算法》禁止地方政府发行债券，这一系列政策约束,使地方政府在加快地方经济建设发展方面面临“地方财政吃紧”压力，地方政府融资平台则逐渐成为政府进行地方经济建设的有效融资手段。

2008年为克服国际金融危机影响，中央出

台的四万亿投资计划，使得各级地方政府融资平台尤其是区县级政府融资数量迅速膨胀、信

贷总额不断增加。这也使得地方政府融资平台弊端开始不断显现并恶化，其中债务危机问题愈演愈烈。中央政府意识到这一点，并从2009年开始着手制定一系列严格的政策对地方政府融资平台进行清理和整顿。2014年国务院在下发的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见的通知》（国发［2014］18号）中，明确指出要剥离融资平台公司政府融资职能，严格控制地方政府债务额度并建立以地方债券为主体的举债融资机制。同年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号文），指出通过赋予地方政府依法适度举债权、推广政府与社会合作模式、加强政府或有债务监督等措施，来加快建立规范的地方政府举债融资机制。除了中央政府对地方政府融资平台进行一系列政策约束及规范外，地方政府融资平台

地方政府融资平台典型模式研究

■杨飞虎

孟祥慧

地方政府融资平台债务问题恶化以及宏观政策环境趋紧，使得地方政府融资平台发展将面临“何去何从”的困境。省级、地市级及区县级等三类地方政府融资平台，在项目运作、融资渠道等方面存在着差别，适用于不同的地区或区域。在今后很长一段时间内，地方政府仍需扶持与引导实力弱、规模小及无法满足转型条件的地方政府融资平台规范发展，地方政府融资平台则要根据自身资产、经营状况等因素综合考虑其适当的转型改革之路。

［关键词］地方政府；融资平台；模式［中图分类号］F832.4

［文献标识码］A

［文章编号］1004－518X （2015）09－0067-05

［基金项目］江西省高校人文社会科学研究项目（JJ1219）、中国博士后科学基金面上资助项目（20110491494）、江西财经大学协同创新中心招标课题资助项目（2015-09）、江西省研究生创新专项资金项目（YC2015-S212）

杨飞虎，江西财经大学经济学院副院长，教授、博士生导师，经济学博士;孟祥慧，江西财经大学经济学院博士生。（江西南昌

330013）

江西社会科学2015．9

本身还面临规模臃肿、融资及偿债渠道单一、融资举债规模大、潜在风险凸显、政企不分、公司治理结构不完善、信息透明度欠缺、难以有效监督等问题。根据当前一系列宏观政策要求及融资平台自身存在的问题可以看出，若要摆脱当前一系列“困境”，地方政府融资平台必须实现由政府主导向市场主导全面转型。就当前宏观经济环境及政策形势而言，积极推广国发［43］号文所提示的PPP（公私合营）模式来吸引社会资本参与公共项目建设，使得公益性项目产生稳定性收益等的市场化模式迫在眉睫。

国外公共领域地方政府融资模式相对比较成熟，例如美国的市政债券融资模式、德国租赁融资模式、法国特许经营模式、英国私人主动提供模式等。2008年四万亿经济刺激计划掀起了地方政府融资平台的搭建热潮，我国学者对地方政府融资平台融资模式看法不尽相同。如赵壁在上海多元模式、重庆八大投共同发展模式、天津分级分散管理政府融资模式与北京政府主导、社会创新参与的模式进行对比的基础上，提出了北京市发展可持续发展融资模式的政策建议。［1］杜彦坤等从债务管理角度分析我国现有融资模式，并建议地方政府选择债券模式、政策性银行贷款模式以及多元市场化模式。［2］许尧在系统介绍德法两国政府主导基础设施的政府融资模式、美国市场主导型政府融资模式，以及英日两国市场与政府并举的国外经典城镇基础设施政府融资模式的基础上，对我国构建新型城镇基础设施的政府融资模式提出相关政策建议。［3］郑思齐等研究认为土地价格、土地出让和城市建设的互动机制，形成了我国城市建设中所特有的“以地生财，以财养地”政府融资模式。［4］严剑峰认为，公共设施使用费用模式、股份公司运作模式、市政债券融资模式、项目融资模式、私人提供政府购买的模式等十余种模式，是地方政府重大公共项目可选择的政府融资模式。［5］李尤介绍了国内上海市市场化多元融资模式、深圳市特许经营模式、重庆市的“八大投”融资模式、北京市的政府补贴融资模式等。［6］上述学者从不同的角度探析了公共基础设施建设领域地方政府的角色及融资平台搭建模式，本文基于上述研究进一步探析当前我国地方政府融资平台典型模式。

二、当前地方政府融资平台典型模式剖析

(一）模式一：政府引导、市场化运作

上海市一直走在地方政府融资平台改革的最前端，其融资方式实现了从大规模国内外举债为主，到土地批租为重点再到以发行股票等资本化运营为重点的转变；深圳市根据“政府主导、自主经营”的原则吸引民营资本参与建设，整合、盘活、用好土地资产，以市场化运作方式积极推动政府重大项目的政府融资开发建设；北京市则形成了“整合资源、特许经营”的模式来吸引民间资本参与。

该模式政府不再在项目建设过程中进行“独裁”，而是为项目建设引导方向并实施有效的监督，通过引入有效市场竞争机制来促使项目管理体系更加完善和科学。在具体建设项目管理过程中，地方政府先组建项目法人公司，再依据竞争性的原则选择工程管理公司。一般情况下，项目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式对项目进行建设。与此同时，坚持“投资、建设、运营、监管”分离的原则来提高项目建设效率。

此类地方政府融资平台多数不依靠政府财政，而是尝试多元市场化融资手段进行融资。除了政府财政支持与补贴之外，该模式还通过国际市场融资、发行建设债券与项目融资等手段筹集建设资金。为保障资金来源的可持续性与地方政府融资平台的良性发展，其不仅投资于公益性的基础设施建设还与资本市场对接，将经营产生的盈利部分反哺公益性项目。收益性较差的公益性项目，由政府提供一定额度的补贴来保证资金来源。

一般情况下，东部沿海发达的省级地方政府融资平台属于这类模式，尤其以具有良好的宏观经济基础的上海市政府融资平台为代表。此类地方政府融资平台的特点具体体现为将政