政府信息公开制度实施的问题及对策建议

政府信息公开制度不仅是扩大公共事务的社会公众参与，监督政府，实现法律赋予公民和其他社会主体知情权的基本途径，更是政府有意
识地推进自身从管制型政府向服务政府、
有限政府、
责任政府顺利转型的一项重要的公共政策。

[1]
自2008年国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，政府信息公开制度受到格外关注。

本文以上海的实施情况为例，探求政府信息公开制度的实施效果及其存在的问题，以便更好地为实践我国政府信息公开制度提供对策与建议。

一、政府信息公开制度的实施问题
我们对上海市政府信息公开年度报告和月
度报告数据进行整理分析，结合对政府相关部门及社区群众的访谈和问卷调研，发现上海市政府信息公开制度在实施过程中主要存在以下几个问题。

1.主动公开方面存在避重就轻的情况就主动公开政府信息而言，公开内容出现偏差，重形式、轻内容，重数量、轻质量，有避重就轻之嫌，这使得许多本应主动公开的政府信息转化为依申请才可能公开。

主要表现为：在政府信息
公开的形式和渠道上，逐步按照政府信息公开制
度的标准和要求进行公开；在所公开的政府信息的类别上，主要侧重政策法规类、机构设置类和业务规则类，基本指向为公民如何依法办事和定
好公民守法基准，以便于依法行政。

如下图所示，2004～2007年政策法规类、机构设置类和业务设置类都高达90％以上，而对有关决策、规定、规划、计划、方案等民主性、合法性及其形成的基本过程却隐而不公。

这种形式化、避重就轻的政府信息公开不仅使政府信息公开制度预设的目标大打折扣，也使信息公开被社会公众视为政府的又一个形象工程，最终，无益于社会公众对政府的监督及其知情权。

2.依申请公开的参与度不高
就政府信息依申请公开的实施状况而言，一
收稿日期：2010-03-25
作者简介：李瑜青（1954-），男，华东理工大学法律社会学研究中心教授，博士生导师；张善根（1978-），男，华东政法大学社会学系讲师，博士。

＊本文的写作得到上海行政法制研究所在调研等方面的支持，并作为其研究所《政府信息公开制度实施的社会评
估》研究成果之一。

中图分类号：D922.1
文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2010）03-0083-05
政府信息公开制度实施的问题及对策建议＊
———以上海为例
□李瑜青1
张善根2
（1.华东理工大学，上海200237；2.华东政法大学，上海201620）
摘
要：政府信息公开制度是实现法律赋予公民和其他社会主体知情权的基本途径，也是政府有意识地推
进自身从管制型政府向服务政府、有限政府、责任政府转型的一项重要公共政策。

本文以上海政府信息公开制度的实施作为研究样本，通过个案深入揭示该制度在我国实施的问题，以及对推进中国政府信息公开制度良好实施的重要意义。

关键词：政府信息公开；实施；制度建设
方面表现为社会公众申请的数量少，社会参与度不高；另一方面表现为政府信息公开的数量少，依申请公开的障碍很多。

如下图所示，从申请公开的量上看，2005年最多，其中向市级机关申请的有7180件，向区级机关申请的有5285件。

2005年后，市民申请公开的热情下降，相应地申请公开数量也在逐步减少。

这在某种程度上表明政府在信息公开制度实施过程中，其公开信息的主动性在逐渐强化，而公民知情权的实现却逐渐弱化。

表现为政府在信息公开中，逐渐把本应主动公开的信息转化为依申请公开，把依申请公开的政府信息转化为不公开，公民试图获得依申请公开的政府信息依然还困难重重。

结果，很多公众不愿意申请政府信息公开，或者通过其他非正常途径获得自己需要的信息。

社会公众对制度认知度和参与度偏低，影响了政府信息公开制度实施的效果，制度难以发挥应有的作用。

3.公开范围争议很大
在政府主动公开信息或依申请公开有关信息的过程中，政府信息公开范围往往存在很大争议。

问题在于群众认为应当公开的，政府却以各种理由拒绝公开。

从下图可以看出，从2004年起，政府信息不予公开的比例越来越高，到2007年，达到了27.4％。

这表明群众与政府在认定何为应当公开的信息上存在很大差异。

从政府信息不公开的理由看，认为信息不存在和非本部门掌握的占60％左右。

产生差异的原因乃是有些政府部门基于部门利益不愿公开，有些则是因为公开制度不很健全而“不敢乱公开”，还有些是因为公众对是否属于公开范围内的政府信息存在误解，其中包括不存在的政府信息，不属于本部门掌握的信息，以及免于公开的政府信息。

有关政府信息公开范围的这些争议，使这一制度的实施大打折扣。

4.公开制度实施中监督不到位
在政府信息公开制度实施的监督问题上，比较侧重事前投入，而忽视事后监管；重形式统计结果，轻实质过程监督。

与此同时，内部监督机制还比较欠缺，公开主体外部的监督体制也没有成型，尤其是社会监督机制更为欠缺，这使得政府信息公开制度的实施主要靠政府部门自觉。

具体地讲，在政府部门的内部监督过程中，存在多头管理，权责不明确的现象。

在外部监督过程中，被监督的负有政府信息公开义务的各级政府及职能部门在当前的行政体制内处于强势地位，赋予协调、监督各级部门政府信息公开职能的信息委却处于弱势的境况，监督制度逐步虚化，所承担的功能无法发挥。

5.实现知情权的救济难
就政府信息公开制度实施过程中的救济问题而言，救济渠道很多，方式也较规范和健全，但所发挥的作用不是很明显。

从政府信息公开复议申请情况来看，虽然数量呈增长趋势，但与没有不予公开的数量相比，所占比例仍然很少，因信息公开产生的诉讼少。

具体表现为依申请公开被
拒绝的情况很多，但向政府有关部门寻求权利救济的很少，向法院提起诉讼的更少。

在申请权利救济的案件中，被驳回的很多，政府相关部门被上级部门或司法部门要求政府信息公开的很少。

政府信息公开行政案件的被告涉及面比较广，以房地局、规划局和区政府为被告起诉至法院的案件较多，房屋拆迁地居民起诉相关政府的案件占全部案件的80%以上，基本上是以起诉方败诉结案。

①这种情况意味着公众对政府信息的知情权在救济中很难实现。

由于依申请公开的政府信息多涉及部门利益，存在政府机关故意推脱、刁难的情形，是否属于应公开还是免于公开，其主动权在政府机关。

较多的救济渠道，并不为社会公众说话，后果是群众甚至相关利益群体对申请政府信息公开热情不高。

二、政府信息公开存在诸多问题的原因分析
政府信息公开在实施过程中出现诸如此类的问题，其所体现的社会学本质一方面是制度设计的问题，也是转型社会中制度建构与制度实施的本土化结果；另一方面是不同文化、思想观念碰撞，不同社会主体利益冲突的结果。

但这并不是政府信息公开制度问题的全部，事实上，制度本身的设计及其配套措施的完善程度也是影响政府信息公开制度实施效果的重要原因。

具体而言，主要包括以下三个层面。

（一）宏观社会层面
1.“官本位”与“社会本位”的冲突
在中国推进民主制度的百年历程中，改革开放以来，“官本位”为基础的政治文化并没有得到根本逆转。

这使得政府信息被神秘化，政府信息获得被科层化，而被神秘化和科层化的政府信息既是建构政府特权化的基础，又是政府治理社会的基础。

[2]与此同时，“官本位”的政治文化又使得推进政府信息公开的结果与制度设计的目标发生了错位，即把实现公民知情权的立法目的，演变成为迎合上级部门及其领导的形象工程。

其必然的结果是无论政府主动公开、依申请公开信息，还是通过救济渠道进行获得信息公开，都难以满足公众的内在需求。

2.部门利益与社会利益的冲突
部门利益的存在和维系是阻碍推进政府信息公开的又一个障碍。

有些政府信息本身包含了巨大的经济利益，比如官员财产收入、公务员的收入情况等；有些政府信息包含了巨大的政治利益，比如领导的产生过程，公务员的产生过程；有些政府信息还隐含了许多不当利益，比如政府职能部门在征地、市政、税务等执法过程中存在的违法行为和不当行为。

隐含在政府信息之中的部门利益如果一旦公开将对这些部门和涉及的群体产生非常不利的影响，一些部门的违法犯罪行为可能被暴露。

因此，有些部门在政府信息公开过程中采取避重就轻的方式规避信息公开，在申请公开中通过各种方式把应公开的政府信息转化为不属于公开的政府信息。

3.公共利益与个人利益的冲突
在政府信息公开制度中，公共利益与个人利益的权衡也是立法的基础，[3]而在制度的实施过程中政府部门与社会公众对政府信息的公共性认识并不一致，这表现在不仅政府部门对公共性理解不一致，一些群众对政府信息公共性的认识也有偏差，甚至故意曲解公共性的情况。

有些部门利用政府信息基于公共性来掩盖其部门利益，结果，许多被认为应当公开的政府信息没有公开，有些甚至被社会放大，造成公众的误解，认为许多真相被掩盖，政府内部存在许多黑幕。

由此，政府的诚信度、透明度、权威性和认可度大大降低。

（二）中观制度层面
1．信息是否公开存在不当限制。

《条例》第三条规定，“除了第十条所列免以公开的除外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息都应公开”。

这里的政府信息公开排除了免以公开的，又排除了与经济、社会管理和公共服务相关的几种法定公开类别之外的政府信息。

政府信息在申请公开前是否能公开经常处于不确定状况，没能在公开前对公开和免予公开两类政府信息进行充分的界定，因为政府信息是否公开，主动权在于政府部门，即使为法定的政府信息公开类别，也在某种程度上被免以公开所豁免。

实际操作中需要申请人申请公开时才由相关部门界定信息是否属于公开。

这事实上是给了政府机关更多的主动权，某种程度上也使政府信息公开大打折扣，进而降低了社会知情权。

2.制度间的衔接有所欠缺。

《上海市政府信息公开规定》与《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国保守国家秘密法》之间存在一定的不协调。

其间不仅有法律效力等级的冲突，还有不
①该数据来源于上海市高级人民法院行政庭的统计。

同制度的价值理念、立法目标的冲突。

这种冲突直接影响了政府信息的公开度和透明度。

另外，政府信息公开制度还与保护知识产权、个人隐私等相关法律产生了一定的冲突。

（三）微观运作方面
1.信息公开机制尚未理顺。

负有信息公开义务的政府部门，在很大程度上还存在缺编、缺人、缺财政支持的情况。

信息公开事务分散在一个机关的各个部门中，统一协调难度大，工作人员主要以兼职为主，导致权责不明、工作相互推诿。

这使得政府信息公开工作仅仅是部门的一项附属性工作，造成政府信息公开在内容审查和更新维护上比较落后，考核评估、监督检查评议、培训宣传等工作制度难以形成，最终使政府信息公开制度的实施效果大打折扣。

2.部门间的衔接工作机制还没有形成。

首先，部门之间重复公开信息较为严重，造成行政成本增加，行政资源浪费。

其次，与配套资源缺乏衔接，信息公开在某种程度上增加了政府部门的各种行政成本，使得负有信息公开义务的政府部门消极对待这一公开制度；另外，政府信息从单位内部性转向公共性的过程中缺乏衔接。

政府机构把信息转移给档案馆、公共图书馆的过程中缺乏稳定的机制，信息难以更新。

这些衔接工作机制欠缺的消极结果最终转嫁给了社会公众，使得公众的知情权难以实现。

3.公开形式的便民性不高。

政府机关较重视通过网站公开政府信息，这有利于政府信息快速、高效地公开。

但网上公开仅仅是公开渠道之一，并不能代表全部。

当前适合社区、农村等群众查阅的公开形式不够丰富。

通过档案馆公开的各级政府信息，由于缺乏衔接机制保障而连续性不够，导致政府信息更新和机动查询总是存在问题。

4.宣传和引导工作不强，长效工作机制建设不完善。

由于政府信息公开制度是一项全新的制度，政府机关工作人员和社会公众对其尚不熟悉，因此在依申请提供政府信息工作中对有关概念理解不一致，处理程序不够规范，使得政府信息公开过程存在一些偏差。

而且许多单位尚未制订《规定》实施细则，在更新维护、监督约束等方面的工作机制尚不健全。

三、进一步推进政府信息公开制度实施的思考
上海作为国际化大都市，无论是在制度建设的发展方向。

上海政府信息公开制度在实施中的问题，是中国政府信息公开制度实施的一个注脚，也是将来实施政府信息公开制度应当予以关注和解决的问题。

因此，在我国民主、法治建设不可逆转的情况下，在其他相关上位法律制度无法改变时，针对政府信息公开制度在实施过程中出现的问题，为保证政府信息公开制度的顺利推行，应特别关注以下几个方面的建设：
1.把制度的落实作为工作的重点。

从旧规定的实施情况可以看出，社会公众对政府信息的知情权实现程度尽管与制度设计本身存在很大关联，但社会公众知情权的实现程度会伴随着政府权力与公民权利的冲突，部门利益与社会利益的冲突等情况。

而当政府部门对政府信息是否公开更具有单方面决定性权力的时候，政府部门的行为自觉,就成为信息公开制度实施效果的重要影响因素。

2008年新的政府信息公开制度已经对旧制度做了很大的修改与完善，因此，如何落实这些制度，制约政府的行为自觉，成为当前的首要任务。

2.转变观念是推进政府信息公开的关键。

尽管政府转型的基本目标是以民生为重，但当前某些政府部门的“官本位”作风依然严重存在。

国家利益至上在某种程度上被解读为部门利益至上，工作目标由服务社会异化为满足领导和上级。

这使得以社会效益第一的政府信息公开制度在实施过程中出现某种变形，法律制度所赋予社会公众的权利在有些部门却难以现实。

观念转变最终要依赖政府职能的转型及其文化变迁。

3.增强社会大众对政府信息公开制度的认知度和认同度。

现有的政府信息公开主要停留在区县及以上层面，基层乡镇及街道层面基本没有涉及，原因是这些基层政府部门没有承载制作所需公开政府信息的工作，也就谈不上很好地传递政府信息。

基层政府部门是直接与社会大众交往的国家职能部门，如果政府信息公开能够高效率地通过这些部门传递，那么社会公众获得政府信息将会更便捷，也更容易增强公众对政府信息制度的认知度和认同度，从而使社会矛盾化解于无形。

另外，媒体宣传、法律教育、培训等传统方式也是增强政府信息公开制度的社会认知度和认同度的基本方式。

4.改进操作手段，增强政府信息范围的可确定性。

新的政府信息公开制度的出台，很大程度上弥补了政府信息范围规定不明确的局限，但操。

困难的原因并不仅仅是法律规定不明确，而是许多政府部门以此为由拒绝公开，那么，让政府公开信息范围具有可确定性，并不仅是修通过改立法就可以实现的，更需要行政管理方式的改革。

具体地说，要在政府信息出台前，预先确定政府信息属性，对被列入不属于公开的政府信息予以书面说明和公示，接受社会的监督与质疑。

5.加强社会对政府信息公开监督制度的建设。

推进政府信息公开不仅需要发挥主管部门的监督检查作用和协调作用，更需要发挥社会的监督功能。

在政府信息公开工作中能否加入民意因素是衡量政府信息公开情况的指标，这样既可以增加政府部门的压力也可以增强社会公众对制度认可的动力。

另外司法倒逼也是推进政府信息公开、提高社会对政府工作认同的一种方式。

比如通过司法救济的方式，推进政府信息公开，实现社会对政府信息的知情权。

当然，在这一过程中，司法部门既要保持中立，也要防止司法的行政干预。

6.充分利用先进技术，畅通信息公开渠道。

先进技术不仅使信息传递更为便捷，也节约成本。

先进技术尤其是网络技术，可以使原来的信息获得方式由科层化向扁平化转型，使之成为政府转型的一个重要契机。

当然，在政府信息网络化的过程中也要考虑特殊地区、特殊人群对政府信息的获得问题，因而还需要辅之以其他渠道。

7.健全配套制度，增强制度实施的可操作性。

目前政府信息公开制度的一个难点是缺乏可操作性，需要健全相关的配套制度。

不仅要健全财务制度、人事制度和组织制度等，还需防止新制度陷入编制、人才、经费、管理等困境，这些配套制度是有效推动政府信息公开的基础。

在对政府信息公开的推进与监管方面，可以考虑把不同部门的政府信息公开状况和实施效果纳入政府评测体系中，纳入人大对政府工作报告的审议指标体系中。

参考文献：
[1]莫于川.经由阳光政府走向法治政府——
—《政府信息公开条例》的理念、制度与课题[J].昆明理工大学学报（社科版），2007(7):14.
[2]袁峰.政府信息公开与行政权力监督[J].中共天津市委
党校学报,2008(1):38.
[3]袁仁能.政府信息公开与保密中的利益平衡[J].行政论
坛,2007(6):52.
（责任编辑张海荣）
Abstract As a basic approach of realizing right to know of citizens and other social subjects vested by the Constitution and the law,the system of access to government information is also an important public policy that government promotes deliberately itself change from a control-oriented government to a service-oriented government,a limited government and a responsible government.Taking Shanghai's implementation of the system of access to government information as a research example,this paper discusses the problems in implementing the system of access to government information and points out that Shanghai's experience is of important significance for promoting implementingthe system ofaccess togovernment information well.
Key words access togovernment information;implementation;system construction。