浅析我国人大质询制度

摘要

纵观学术界关于人大质询制度的研究，笔者发现，人大质询制度是目前学术界研究的热点问题，但专家学者并没有给予其广泛的关注，从清华同方收集到的论文来看，关于人大质询的文章数量不多。概括来说，现有这些涉及人大质询制度的论文所研究主要有两个问题：一是我国人大质询制度的现状及存在的问题。学者们从不同析了我国质询案数量少，质量不高的原因，包括质询意识不强、质询主高、质询制度不健全不完善等方面。二是提出了完善我国质询制度主要围绕质询制度的基本要素提出相应的观点，比如提高质素质，增加质询对象，完善质询制度程序等。从这些研究可知，我国学术界目前对于质询制度的研究尚显不足，仍然停留在实际操作层面，关于质询制度的很多基本理论问题，学术界行深入的研究和探讨，比如质询的由来、概念、种类，质询的法理依据等在关于质询制度的完善方面，学者们注重从质询制度本身的制度设计中途径，只是将眼光局限于质询制度中，而没有将眼光放于质询制度之外质询制度在实践中得以实施所需具备的各种有效条件，这就需要借助外度的支撑，从而保证质询制度的常态化、制度化运行。本文通过对我国质询制度现状的分析指出当前质询制度的种种弊端，要真正实行该制度，至少应设立并实施提起、受理审查、答复处理、质询公开等阶段的程序。

关键词：人大质询质度、研究、完善

一导言

质询监督制度是我国监督制度中重要组成部分，也是我国民主和法治的一个重要部分，它对我国社会主义法治建设具有重要意义。如今，质询制度在立法上不断充实完善，已经形成了具有中国特色的质询制度，有力地保证了人大常委会监督权的正确行使。

质询制度作为议会监督政府及其他国家机关的一种重要手段，一直为受到各个国家所重视。借鉴于外质询制度的有益经验，进一步完善我国人民代表大会制度下的人大质询制度，有利于扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，深入落实依法治国基本方略，进而确保政府和其他国家机关行使权力的行为符合人民的意愿，反映人民的诉求和要求，从而使我国宪法所确认的人大质询制度名至实归。然而，《监督法》中的质询制度仍然存在多方面的不足，如体制的不健全，质询主体和对象规定的不足等，这导致实践中质询案数量特别少，质询监督经常被束之高阁[1]。这反映了立法上的不完善与实施的脱节之处。因此，我们需要为质询制度的理论深化冲破思想、制度的樊离奠定基础，为质询监督权的合理、适当、及时地行使开辟一条康庄大道。本文旨在开辟新的途径，从监督法的角度对质询制度进行深入分析，进而重新定位质询制度，研究质询制度的不足，设计并完善相关机制，充分发挥质询监督的价值和作用[2]。

二 我国质询监督制度的历史沿革及其主要功能

（一） 我国质询监督制度的历史沿革

质询发源于英国，其最初是由请愿权发展演变而来。十八世纪，随着责任内阁制的逐步完善，作为国民行使政治参与权利之方式的请愿逐渐演变为议会对政府进行监督的权力——质询，这种由权利到权力的转化，实现了议会对政府的制度化控制和监督[3]。威尔逊在《国会政体》中阐述

代议机构的职责时指出：“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，最政府的所作所为进行监督”，“严密监督政府的每项工作，病对所见到的一切经行议论，乃是代议机构的天职”[4]。英国议会确立了质询制度后，其在实践中逐渐发展完善，作为议会监督政府的重要形式之一，质询开始由英国走向世界其他责任内阁制国家，比如法国、德国、日本等，这些国家纷纷在其宪法及相关法律中对质询作出规定，从而使质询成为责任内阁制国家具有普遍性的制度。时至今日，世界各国大多在宪法中明文规定质询制度，赋予议会以质询权。从各国议会的行使质询权的实践来看，质询权在整个监督权体系中的地位日渐提升，已成为议会行使监督权的一项重要权力。

新中国的质询制度发端于1954年宪法，其第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”“文革”期间的1975年宪法取消了质问或质询制度。1978年宪法把“质问”改为“质询”，而且受质询机关包括最高人民法院和最高人民检察院。1982年宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”

随着社会经济的不断发展、政治体制的不断完善和法制建设的不断深入，人民代表大会的质询制度也日益成为社会关注的热点。江泽民同志在十六大报告中指出：“要坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能。要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。”[5]

另外，我国《全国人民代表大会议事规则》《全国人大常委会议事规则》等法律法规同时也对质询监督制度相继作出了规定。质询制度，作为人民代表大会实现监督职能的重要制度，从人民代表大会产生并确定有监督职能之后就开始采用[6]。

（二） 我国质询监督制度的主要功能

总的来说，质询监督制度主要有以下几个主要功能。

1、利于群众对于重大决策的监督，是保证权力依法运行、最大限度地防止权力滥用和利益冲突的根本措施。

通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，加强群众对重大决策的监督，是保证权力依法运行、最大限度地防止权力滥用和利益冲突的根本措施。人大常委会对于重大社会事件或民众关心的热点、难点问题向政府提出质询后，可以促使政府就某些问题做出采取相应行动的承诺，并对其以后的施政行为进行监督，从而推动政府兑现其承诺，提高政府的公信力。并且，当政府在施政中存在重大失误或违法行为时，委员会对其提出质询，将对政府首长造成一定的压力，从而迫使其弥补、纠正其施政中的缺失，做到“政府行政不缺位”。因此，“质询时间对于政府的不公正、怠慢和不亲切具有“安全柄”的作用” [7]。

2、利于提高民众的法律意识，防止司法腐败

我国质询监督制度规定人大常委会有权对检察院和法院进行质询，检察院和法院面对人大常委会的质询，必须作出答复。这就为法治实践中的各项活动提供了一个监督的平台。人大常委会可以对公检法处理的一些违反公平公正的案件提出疑问，要求有关部门作出详细解释，从而让全社会民众了解情况，进而使公检法的工作处于全社会的监督之下，这样可以杜绝司法工作中的腐败问题，从而维护法治，保护人权，确实维护民众的实际利益。

3、于建立民众与“一府两院”的沟通平台

质询是宪法和法律赋予的人民代表大会和常务委员会组成人员的一项监督权力。在我国，人大及人大常委会是民意代表机关，人大代表或委员是人民的代言人，当人民对“一府两院”的行为存有疑问，或发现其行为或政策违法时，其可以向由其选举出的代表反映情况，特别是一些易酿成重大社会事件的民生问题，由委员会代表人民向相应的机关提出质询，要求对其行为或政策进行解释、澄清，并通过大众传媒将其答复转达给人民，一方面可以使政府及其他机关了解“民间疾苦”，促使其知政勤政、秉公执法，另一方面又可以化解民愤、疏导民怨，缩短公权力与民意的距离，为人民与一府两院间的沟通提供平台，进而为建立国家机关与人民的和谐作出贡献[8]。