阿根廷走出债务危机的经验与启示

由化和盯住美元的政策，而不是采用相应的政策工具来调控 宏观经济的平衡， 致使财政政策陷入两难境地。 （二 ） 财政放任和过度的社会福利政策使国家财政收支严 重倒挂， 债务缺口愈益扩大 20 世纪 90 年代前期，阿根廷的财政状况较好，赤字占 GDP 的比重非常小。 但自 1996 年起， 由于私有化浪潮、 庞大的 公务员队伍、 过度的社会福利， 中央财政和地方政府财政开支 基本上没有节制。据统计， 90 年代后期， 在阿根廷公共开支的 大幅度增长中约 1/ 3 与地方政府有关。 在 90 年代， 阿根廷的政 而经济仅增长 50％。庞大的政府支出和 府开支增长了 150％， 阿根廷政府长期以来实行的不负责任的财政政策，一方面摧 毁了经济增长的基础，同时导致了财政赤字和债务规模的激 增。在国内财政收入十分有限的情况下， 政府大量靠向国外借 债来满足国内需求， 最终导致政府无力偿还外债， 债务缺口愈 益扩大。 （三 ） 畸形的债务结构形成集中的还债压力 据阿根廷官方公布的数据， 2001 年阿根廷公私债务总规 模大约为 2110 亿美元， 其中公共债务 1444.5 亿美元 （外债占 约 65％， 内债约占 35％ ） ， 90％以上为美元等外币债务。 上述债 务还本付息的时间多集中在 2001 年到 2004 年三年还清， 也就 是要将大约每年 GDP 的 16.67％ （50％/ 3 ） 用于还债， 使本已经 严重失衡的财政雪上加霜。而且大多数债务采用固定利率， 一 般都在 10％以上， 从而使还本付息负担进一步加重。 （四 ） 相关国际组织不负责任的行为对阿根廷债务危机起 到推波助澜的作用 在梅内姆政府时期， 国际货币基金组织 （1MF ） 一方面为阿 根廷的债权人提供担保，从而间接鼓励了阿政府不计后果的
讨了其在债务危机爆发后的紧急应对、 经济增长、 财政监督、 外汇储备的使用等方面的一些做法。 关键词： 阿根廷债务 【中图分类号】 F812.5
阿根廷政府高调宣布， 已经偿还了 10 年 2012 年 8 月初， 前金融危机时发行的 “ 博登债券 2012” 的最后一笔欠款， 这意 味着这个作为拉美第三大经济体的国家终于摆脱了 10 年前 “后遗症” ， 开始走出 “债台高筑” 的危机境地， 重新 债务危机的 获得 “经济独立” 。阿根廷债务危机教训是深刻的， 走出危机的 做法也是成功的。回顾阿根廷应对债务危机的漫长而痛苦的 历程， 一些做法值得借鉴。 一、 对阿根廷债务危机的简要回顾 阿根廷债务危机的起点要追溯到世纪之初爆发的大规模 经济危机。2001 年末， 在发展中国家中率先崛起、 曾经处于世 界经济发展第八位的阿根廷出现了经济崩溃， 货币大幅贬值 、 工人罢工、 社会陷入严重混乱。阿根廷的这次经济大危机， 其 本质是一场以支付危机为特征的债务危机。换言之， 就是由于 阿根廷政府丧失偿债能力而引起的债务危机。在 2002 年金融 危机中， 政府宣布无力偿还近千亿美元的外债。债务危机的成 因既有发展方式选择的错误， 也有财经纪律放任 、 福利体制等 诸多方面的原因。 （一 ） 宏观经济的长期失衡是危机爆发的根本性原因 历史上， 由于政权更迭较为频繁等原因， 阿根廷政府对宏 观经济调控能力较差。特别是自 20 世纪 90 年代以来， 阿根廷 政府盲目崇尚新自由主义， 汇率实行货币局制度， 比索与美元 实行 1 比 1 的挂钩， 十分僵化。而当时美国政府实行强势美元 政策， 美元成为强势货币， 非常坚挺。由于比索与美元挂钩， 比 索的价值被高估， 极大地影响了阿根廷的出口， 对其国内产业 造成冲击。当阿根廷面临持续性的经常项目赤字多和高失业 率相组合的 “ 米德冲突 ” 时， 政府由于采取激进的资本账户自
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汇储备偿还了 2.04 亿美元的外债利息，这是阿政府首次动用 央行外储偿还私人债权人的债务。面对 2012 年第三季度的偿 债高峰， 2012 年 5 月， 阿根廷政府宣布限制企业和居民购买外 汇，使得阿根廷央行可以在外汇市场上购入外汇用来充实外 汇储备。 7 月 5 日阿根廷政府宣布， 将允许政府动用 41.65 亿美 元的央行外汇储备来偿还今年第三季度到期的 25.68 亿美元 上述债务 私人债务和 15.97 亿美元国际机构债务。至 8 月初， 负担由阿根廷央行的外汇储备进行了偿还。至此， 阿根廷连本 “博登债券” 支付了 196 亿美元。 带息一共为偿还 三、 阿根廷成功走出债务危机的几点启示 （一 ） 宏观经济持续均衡发展是一国社会经济长治久安的 基石 阿根廷走出债务危机的成功经验向我们昭示，如果没有 经济的持续均衡增长， 一个国家的债务问题永远无法解决。当 前欧、 美诸国为缓解债务问题， 一味简单化地以削减财政赤字 为手段偿还债务， 反而对经济增长形成负面影响， 进而削弱了 债务偿还的后劲。更为严重的是， 主要发达国家债务问题的拖 延甚至恶化， 损害了全球经济走出金融危机阴影的基础， 应该 引起足够警惕。正确的选择应该是在维护宏观经济持续均衡 增长的前提下坚持财政纪律，双管齐下才能真正解决债务问 题。我国经济发展也应以此为训， 要着眼长远， 推动经济结构 战略性调整， 维护宏观经济持续均衡发展。一是要审时度势制 定经济发展战略， 确保经济发展后劲。当前要及时调整出口导 投资和出口齐头并进 向战略， 着力扩大内需， 逐步建立消费 、 的发展战略。二是要顺应国际经济发展要求， 着力构建国家创 新机制，大力支持科技创新，努力提高我国企业自主创新能 力， 不断增强企业的科技创新力和国际核心竞争力。三是要综 合运用财政、金融等宏观政策调控经济运行，充分发挥政府 “看得见的手” 的作用， 实现 “到位” 而不 “错位” 和 “越位” ， 提高 调控的前瞻性和有效性， 确保宏观经济持续均衡发展。 （二 ） 严肃财政纪律、 强化债务管理是国家立财之本 国家立财是一篇大文章。阿根廷前期财政纪律松弛的教 训和后期强化财政监督的成功经验，都折射出政府强化债务 管理的重要性。大力吸引外资， 缓解国内资金的短缺， 促进本 国经济和社会的发展诚然重要，但借债必须要考虑项目的使 用效益和偿还能力。为此， 必须切实加强政府债务管理， 切实 防范和化解政府债务风险。一是严肃财政纪律， 要科学把握好 财政赤字的 “度” 。目前我国的国家债务和财政赤字远低于国 际公认的风险临界点， 但也不能过于乐观， 主要体现在一些地 方政府盲目举债搞发展， 地方投融资平台的规模迅速膨胀， 形 成一定的地方政府债务问题 。特别是地方投融资平台资金中 约 80％来自银行体系， 一旦地方政府债务风险积聚， 势必会对 银行体系产生重大冲击， 给国家金融安全稳定带来负面影响 。 因此， 必须建立地方政府债务规模限额管理和预警机制， 密切 监控投融资平台债务情况 。强化对地方外债指标监测和风险 管理， 增强制度约束， 维护宏观经济金融安全稳定运行 。二是 切实强化财政监督， 增加政府财政的透明度。按照国际货币基 金组织财政事务部在 《财政透明度手册》 中的相关要求， 采用 国际财政透明度管理的通行做法， 以及时 、 系统的方式对所有 相关的财政信息 （包括预算信息） 予以充分披露， 包括用来编 制预算的经济假设、 政府资产和负债、 税收支出以及对数据可 协调， 缩小与国际货 靠性等要求， 并加强与国际机构的沟通 、 币基金组织提出的 《财政透明度良好行为准则》 的差距。三是 强化债务偿还管理，一方面要注意政府债务特别是主权外债 的结构要合理， 规模要适当， 必须与政府的偿还能力相适应； 同时，特别要警惕和避免偿债高峰和经济增长速度大幅下降 这两个不利因素碰头给国家带来过度的偿债压力。 （三 ） 科学管理和经营外汇储备是提升国家对外支付能力 的重要保证 外汇储备作为一国经济金融实力的标志，是弥补国际收 支逆差、稳定本国汇率以及维护本国国际信誉的重要物质基 础。2012 年 6 月底，我国外汇储备余额已达 3.24 万亿美元之 巨。如何科学管理和经营外汇储备成为当前急需研究和解决 由于在外汇储备的结构上， 我国目前 70％左右是 的重大问题。 以美元计价的资产， 而美国以其霸权地位， 用种种借口逼迫人 民币升值， 事实上是让我国巨额外汇储蓄缩水， 变相掠夺我国 财富。为此， 我们必须要有清醒头脑， 积极捍卫货币和汇率主 权， 积极稳妥强化外汇储备管理 。当前， 我国要进一步尝试推 进外汇储蓄多币种结构， 适当分散资产组合， 化解长期储备资 产风险， 其前提和关键在于对风险的科学评估和有效把控。同 时， 从国家战略的高度， 循序渐进地利用一定的外汇储备投资 国外股权资产， 购买国外资源 、 专利权等， 兼顾外汇储备 黄金、 的安全性、流动性和收益性，实现外汇储备多元化和保值增 值， 维护国家适当的对外支付能力， 以备应急之用， （四 ） 审时度势自主推进金融开放对维护金融经济安全至 关重要 阿根廷新经济自由主义失败的教训表明，经济金融全球 化浪潮下，新兴市场国家金融开放的步伐要根据本国实际情 况决定， 千万不能被外部压力所左右 。我国必须高度重视， 根 据实际控制好资本账户自由化进程，对任何一项具体的资本 项目自由化内容的推出，都必须充分考虑其对当时宏观经济 金融调控及监管成熟完善情况 、 外汇储备管 环境稳定的影响、 理、 金融机构稳健度， 以及汇率和利率形成机制等情况， 特别 宜采取 是上述各项对国际收支平衡的影响。在开放的过程中， 循序渐进的原则， 如可先在某一条件相对成熟的地区试点， 总 结试点经验后， 再逐步推开。还要充分借鉴其它新兴市场国家 资本项目自由化的经验， 必要时实施资本项目的临时管制， 消 除推进资本项目可兑换过程中一些突发因素对宏观经济金融 形成的冲击。
参考与借鉴
阿根廷走出债务危机的经验与启示
■ 陈西果 陈建宇
（中国人民银行连云港市中心支行 南通大学商学院 江苏连云港 222002 ）
摘
要： 本文回顾了阿根廷应对债务危机的漫长而痛苦的历程， 并就阿根廷成功走出债务危机进行了分析， 探 危机 借鉴 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007- 841X- 2012 （10 ） - 0052- 04
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过度挥霍； 另一方面也没有对阿政府施加正确的压力 （关键是 控制开支而不是削减赤字） ， 从而纵容了阿政府不负责任的财 政政策。在 2001 年底阿根廷爆发了该国有史以来最严重的经 济和金融危机， 并导致社会动乱 、 银行倒债 、 政府倒台而多次 而 IMF 则逼迫阿政府实行更加严厉的经济紧缩 向 IMF 求援， 措施—— — “零财政赤字计划” ， 使得阿根廷政府无法接受。为了 得到 IMF 的援助，杜阿尔德政府采取了大力压缩公共开支包 括削减国家公务员工资和退休金 、增加对出口企业课税等一 但由于这些措施与 IMF 加大紧缩公共开支力度、 尽 系列措施。 快解决财政失衡的要求存在冲突， IMF 拒绝提供计划中的贷 美洲开发银行和西班牙 款， 进而阿根廷也无法获得世界银行 、 政府等预定提供的贷款，从而把阿根廷逼到财政和债务破产 的边缘。 为避免出现大量挤兑现象和更大规模的金融动荡，阿根 廷政府宣布限制储户从银行中提取现金，并将所有的外汇存 款全部强制转换为本土货币比索 。一时间阿根廷市面上“钱 荒”泛滥，很多地方甚至出现了 “以物换物”的交易方式。 2002 年初，银行开始向储户归还其被重组后的定期存款。然 而， 所有外汇存款只能以比索的形式提取， 且提供的汇率远低 为补偿储户利益， 阿根廷政府宣布发行 10 于当时的市场汇价。 年期债券 “博登 2012” ， 用以偿还这其中的差价。自此， 阿根廷 经历了漫长而痛苦的 “去债务化” 历程。 二、 阿根廷走出债务危机的成功做法 （一 ） 采取非常措施应对危机， 全力维护社会经济稳定 一是通过 《公共紧急状态和汇率体制改革法》 ， 赋予新总 统几乎不受限制的经济权力以应对危机，冻结银行存款和对 美元存款按 121.4 的汇率强制比索化 。 二是积极开展债务谈 判， 为缓解危机争取时间。阿根廷政府通过向国际货币基金组 织申请援助、 暂时停止支付到期外债本息 、 与国际金融机构等 国际机构债权人进行债务重组谈判等形式，获取国际金融组 织贷款援助， 减轻和延缓债务偿还负担。在国际货币基金组织 的谈判要求下，在 2004 年前，先确定一个货币发行控制在 30％的增幅内、 通货膨胀 5％的涨幅内的货币政策目标。三是 强化税收和债务管理， 增强政府应对危机能力。2002 年 3 月， 杜阿尔德总统与各省省长签署税制改革协议，取消原来联邦 政府向各省政府拨款的最低基数， 改为按比例分成制， 即联邦 政府留 44％， 各省政府分成 56％， 强化了地方政府税收约束。 同时中央政府为进行债务重组加强外债管理，统一接管了地 方政府主权外债， 强化了政府债务管理。 （二 ） 多措并举恢复经济增长， 增强债务偿还能力 阿根廷政府痛定思痛， 充分认识到 “ 去债务化 ” 决不能为 了偿还债务而继续举债， 而是想方设法， 靠自己的增长才能真 正走出危机。一是号召和动员国民恢复储蓄， 增强银行体系支 持经济增长能力。政府向人民发出号召， 恢复对银行体系的信 心，推动储蓄快速回升， 2003 年 6 月全国储蓄已达 6472 万比
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索，较最低的 2002 年 7 月的 5480 万比索增加 992 万，增长 18％。二是鼓励银行向私营部门增加贷款， 从根本改变危机前 要求银行过多向公共部门增加贷款的做法， 促进经济恢复。三 是废除货币局制度， 从 2004 年 1 月 1 日起， 根据通货膨胀预期 确定保持稳定的浮动汇率制，恢复政府利用汇率调控宏观经 济的能力。四是严格限制美元汇出和商品进口， 针对阿根廷农 业国的实际， 鼓励农产品出口， 吸引国外游客来阿旅游， 以增 加经常性账户盈余。自 2003 阿根廷经济连续多年实现高速增 其余年份的经 长， 除 2009 年受金融危机影响出现小幅衰退外， 济增速都在 7％至 8％左右。其中 2003 年为 5.5％， 到 2012 年 第一季度达 9.3％。 （三 ） 强化财政监督管理， 提高财政管理水平 为走出债务危机， 阿根廷政府不得不强化财政监督， 努力 控制财政支出，实现财政收支平衡或盈余 。在预算管理架构 上， 阿根廷政府建立了由议会 、 总统府、 首席部长部、 经济部分 工负责的财政管理与监督实施架构，其中议会负责审议批准 政府预算， 议会下设财政监督总局， 负责监督政府预算执行 。 总统府和首席部长部负责审定政府预算草案，确定重大支出 项目， 下设全国总工会 （对总统负责） ， 该组织在中央各部门派 驻内部监督小组， 对各部门预算执行情况进行监督。经济部主 管全国经济工作， 下设财政国务秘书处 （副部级） 主管全国财 政工作， 具体设置了国家总会计师 、 预算 、 国库等三个办公室 （司局级） 负责预算编制执行的技术层面工作， 其中预算办公 室内设预算监督局， 专门负责预算的监督和绩效评估。阿根廷 的政府预算是经过经济部、 首席部长部、 总统府、 议会， 按照规 定程序， 层层审核磋商决定的， 具有预算编制公开透明 、 预算 执行即时监控、绩效评价切实到位、法律法规完整规范的特 点，财政管理水平较高，从财政监督角度为有效控制财政支 出、 成功渡过债务危机打下了良好的制度基础。 （四） 适当动用外汇储备偿还到期债务， 最大限度地降低 债务负担 外汇储备是一个国家经济实力的重要组成部分，是一国 稳定汇率、 偿还对外债务的外汇积累。一 用于平衡国际收支、 般来说， 不到万不得已， 一国政府不会轻易动用外汇储备 。阿 根廷政府在债台高筑、 还债压力过大的情境下， 不得不排除各 方障碍， 考虑利用外汇储备解决债务问题， 为重返国际市场融 资创造条件。 2009 年底， 面对 2010 年即将到来的偿债高峰 （根 据阿根廷经济部公布的数据，阿根廷当年到期的债务本金和 利息分别为 224 亿美元和 52.67 亿美元 ） ， 为巩固投资者信心， 阿根廷政府宣布动用中央银行 65.69 亿美元外汇储备成立一 个偿债和稳定基金， 偿还 2010 年到期的部分外债。 但这个决定 引起了强烈的社会震动，政府和反对党围绕动用外汇储备偿 债的合法性展开 “拉锯战” 。2010 年 3 月 30 日， 阿根廷联邦诉 讼管理法庭为政府动用外汇储备偿还外债“开了绿灯” 。2010 年 4 月 5 日， 阿根廷经济部宣布， 政府当天动用中央银行的外