易地扶贫搬迁“十一五”规划

易地扶贫搬迁“十一五”规划

前 言

做好扶贫开发工作，逐步缓解和消除贫困，是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，是党和政府义不容辞的责任。长期以来，特别是改革开放以来，中国政府为此进行了不懈的努力，取得了举世瞩目的成就。在缓解和消除贫困的过程中，始终坚持开发式扶贫方针，不断构建和健全各项扶贫政策体系，努力探索和完善扶贫推进方式，走出了一条符合中国国情的扶贫道路。

易地扶贫搬迁，亦称生态移民，是党和政府在新时期探索实施的一项重要扶贫举措，通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。经国务院批准，自2001年起，国家发展改革委组织实施了易地扶贫搬迁试点工程。“十五”期间累计安排国债投资56亿元，搬迁122万人。通过实施试点工程，安置区生产生活条件明显改善，搬迁群众增收渠道逐步拓宽，迁出区生态环境得到有效保护和恢复，促进了人口、资源、环境的协调发展，试点工作取得了较好成效。

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》要求易地扶贫搬迁工作“在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确规划：“对生存条件恶劣的贫困地区，

实行易地扶贫”，并把易地扶贫搬迁确定为“中央政府投资支持的重点领域”。据此，为积极稳妥地推进易地扶贫搬迁工作，特制定本规划。

本规划实施范围为西部农村贫困地区，重点是西部地区国家扶贫开发工作重点县（以下简称国家扶贫重点县）。规划期限为2006－2010年。

一、易地扶贫搬迁形势

改革开放以来，随着国民经济的持续快速发展，以及农村体制改革的不断深入，我国坚持以政府为主导，按照开发式扶贫的方针，实施了有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，取得了举世瞩目的成就。我国贫困人口由1978年的2.5亿人减少到“十五”期末的2365万人，贫困发生率由1978年的30.7％下降到“十五”期末的2.5％。除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。

在2004年5月召开的全球扶贫大会上，我国政府庄重承诺“用10年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题”、“力争到2020年贫困人口基本实现小康”。要如期兑现这一承诺，任务仍然繁重而艰巨。为此，必须继续加大扶贫工作力度，完善扶贫开发机制，进一步采取有针对性的扶贫政策。对于生活在自然环境恶劣、缺乏生存和发展条件地区的贫困人口，积极稳妥地实施易地扶贫搬迁。

（一）困难和挑战

——贫困人口生存环境恶劣，搬迁任务艰巨。截至“十五”期末，在剩余的2365万贫困人口中，有1000多万人分布在深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区以及地方病高发区。这些地区地处偏远，生态失衡，生产生活条件恶劣，基本不具备人类生存和发展条件。帮助这部分贫困人口脱贫致富，依靠传统的就地扶贫方式不但投资成本大，而且难以从根本上摆脱贫困，必须实施易地扶贫搬迁。

——安置资源分布不均，后续发展有待加强。总体上，西南贫困地区土地资源紧张，人地矛盾突出；西北贫困地区水资源短缺，土地干旱贫瘠。西部地区国家扶贫重点县人均耕地面积为1.4亩，不足全国平均水平的70％。这些地区收入来源主要集中在第一产业，致富渠道狭窄，需要通过产业开发、劳动力培训转移等措施，拓展在第二、三产业的就业空间。实施易地扶贫搬迁，需要统筹考虑水土资源的开发利用和搬迁群众的致富途径问题。

——政策涉及面广，协调任务重。易地扶贫搬迁既涉及生产生活条件、社会事业、生态环境等多个行业工程建设，又涉及民族、税收、土地、户籍、教育等多方面配套政策，在很大程度上是一项社会重建工作，需要发展改革、民族、财政、扶贫、国土、公安、民政、教育等多个部门密切配合，共同实施。

（二）有利条件

——党中央、国务院对“三农”问题和扶贫工作高度重视。

新世纪、新阶段，党中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标和建设社会主义新农村的历史任务，做出了构建社会主义和谐社会的战略部署。实现上述目标和任务，重点在农村，难点在贫困地区。为切实解决“三农”问题，中央确立了“多予、少取、放活”的方针，出台了一系列支农惠农政策。并决定加大扶贫工作力度，尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，不断完善扶贫工作机制，提高扶贫工作的针对性，为实施易地扶贫搬迁创造了良好的政策环境。

——中央安排的支农投入不断增加。进入新世纪，国家在中央财政转移支付上进一步向“三农”倾斜，支农投资逐年增加。党中央提出：特别要抓住当前经济发展较快和财政增收较多的时机，继续巩固、完善、加强各项支农惠农政策，切实加大对“三农”的投入，实实在在为农民办一些实事。“十一五”期间，国家将继续增加对农业和农村的投入，中央财政扶贫资金也在逐年增加。同时，国务院要求有关部门积极探索整合政府支农投资的有效途径和方式，为实施易地扶贫搬迁提供了必要的财力保障。

——土地后备资源具有一定开发潜力。 “十一五”期间，西部地区规划实施一批大中型水利建设、农田整治、草牧场建设、土地开发整理复垦、农业综合开发等工程，及耕地保护、农牧业科技推广等措施，将有效提高土地承载能力，为实施易地扶贫搬迁提供一定的资源条件。

——各地积累了一定的移民搬迁经验。多年来，各地通过实

施“三西”移民、京津风沙源生态移民、易地扶贫搬迁试点等扶贫移民工程，在组织领导、搬迁方式、安置模式、项目管理、后续发展等方面积累了一定的经验，摸索并出台了一系列配套政策措施，在促进扶贫移民工作顺利开展的同时，调动了贫困地区群众自愿搬迁的积极性，为推进易地扶贫搬迁奠定了工作基础。

二、指导思想和原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻中央关于构建社会主义和谐社会的战略部署，积极促进区域协调发展，坚持开发式扶贫的方针，按照“统筹规划、群众自愿、因地制宜、稳步推进、讲求实效”的原则，认真组织实施易地扶贫搬迁工程，帮助生活在缺乏生存条件地区的贫困人口脱贫致富，促使安置区经济、社会协调可持续发展，恢复和改善迁出区生态环境，为贫困地区建设小康社会创造条件。

（二）指导原则

——政府引导、统筹规划。地方发展改革部门在政府领导下，会同相关部门制定易地扶贫搬迁规划，并与当地经济社会发展的相关规划相衔接，积极引导相关工程项目共同扶持安置区经济、社会发展，确保实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

——群众自愿、积极参与。实施易地扶贫搬迁，充分尊重农民意愿，调动群众自愿搬迁的积极性，鼓励群众自建家园，自力更生发展生产。不搞强制搬迁。

——因地制宜、分类指导。各地依托迁出区和安置区的资源