关于地方立法工作的几点思考

关于地方立法工作若干问题的思考
北京市人大常委会教科文卫体办公室朱文杰
地方立法是建立社会主义法律体系的基本构件，是国家立法活动的重要组成部分。

在各地情况异常复杂，而中央不能以统一立法形式解决的背景下，地方立法起着弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题的重要作用。

目前的地方立法工作与《立法法》的要求和依法治国的战略目标相比，还存在着许多不容忽视的问题，必须认真研究并加以解决。

一、存在的问题
（一）立法实践中存在着政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化的倾向
目前，在地方立法实践中，出于各方面原因，地方人大将大量立法起草工作主动或被动委托给政府主管部门去做。

诚然，政府主管部门业务熟，管理经验丰富，起草法规有自己的优势。

但是，由于认识上的偏差，有关部门往往把立法作为弱化政府权力、强化部门权力、与其他部门争夺权力、逃避责任的一种手段。

起草部门往往以强调行业特点、有利行业管理为理由，把本该由当地政府行使的权力或几个部门共同行使的权力界定为本部门的权力。

在起草涉及几个部门的法规时，几个相关部门往往各自以自己上级主管部门的文件、规章为依据，在一些利益上互不相让，
而在责任上则相互推诿。

在争权夺利现象背后隐藏着的往往不是义务而是利益。

这种把部门权力、部门利益硬塞进地方性法规、规章的情形几乎成为现在的一种通病。

（二）立法技术上存在着贪大求全、“小法抄大法”、“后法抄先法”的问题
地方立法中存在着形式主义的倾向，普遍追求法律体系和形式结构的完整，搞“大而全”。

一个法规不管实际需要如何，都希望分章分节，总则、分则、附则都有，章、节、款、项俱全，总想拼凑成“成套设备”，搞成能解决问题的“百包锦囊”。

从而把一些宣言式、非规范的、空洞而无操作性的条款写入法规。

这样使得条款越搞越多，篇幅越弄越长。

其结果是一些有实质内容的规定淹没在大而全的篇幅之中，不仅丧失了地方立法的优势和特色，而且使人不得要领，费时费事，影响可行性。

地方立法中，还存在“小法抄大法”、“后法抄先法”的问题。

有的大量照抄照搬国家法律、法规的规定，有的只是稍加修改，还有的大段大段照抄兄弟省市的法规、规章。

翻开地方性法规、规章，会发现其内容与国家的法律、行政法规或者其他省市的地方性法规、规章有很多相似甚至雷同之处，形成了“天下法规一大抄”、“你中有我、我中有你”的奇异现象。

（三）立法指导思想上过度依赖“同步立法”，缺乏“超前立法”的勇气
改革开放初期，由于我们缺乏实践经验，很多改革政策和措
施具有很强的试验性和探索性，为保持法律的稳定性和连续性，一直秉承着“成熟一件、制定一件”的“同步立法”思维，这是某个历史阶段的次优选择。

然而，这却导致我们保守的立法习惯的形成。

社会发展到今天，我们却仍然依赖“同步立法”，缺乏“超前立法”的勇气。

例如在设定政府责任的立法实践中，就一直存在这么一种思想，认为只有政府成熟可行的做法才能上升为法规、规章，否则万一未实现就会损害政府的威信和法律的权威。

事实上，法律一旦制定就具有相对的稳定性，而社会却在不断地发展变化之中。

如果不进行超前立法，相对稳定的地方性法规、规章很快就会滞后于社会发展，最终导致地方性法规、规章朝令夕改，严重损害法律的权威性和严肃性，也使得人们无所适从。

（四）立法内容上涉及政府管理的规范“多且实”、涉及政府服务的规范“少而虚”
如今的地方立法过程中，过多的出现了相关政府的身影，受到了政府权力或多或少的干涉。

在政府职能还侧重于管理、服务型政府还未建立的背景下，立法就变成了其争权夺利的机会，它们往往热衷于强调审批、发证、收费和罚款等管理权力，而对于该承担的经费投入、服务提供、权益保障等服务义务则避之惟恐不及。

于是，地方立法中充斥着关于政府管理权力和被管理者义务的规范，这些规范往往十分具体、可操作性很强。

相反，在涉及政府服务职责和被管理者权利方面内容时，那些不需要政府承
担责任的原则指导性的条款便大行其道，这些条款不具有可操作性，这样就形成了所谓的法律条文“空对空”的奇怪现象。

二、对策和建议
第一，采取立法回避措施。

地方立法是对国家法律的补充和具体化，是国家意志的体现，而不是哪个部门的意志体现。

为克服地方立法工作中可能的部门利益倾向，应当采取立法回避措施。

改变目前过多依赖有关部门直接负责起草的做法，尽可能由超脱于具体行政部门之外的人大专门委员会、政府法制机构或委托专家学者来起草，这样立法一般能从全局出发，不受部门利益的影响，更客观地反映人民的意志。

为防止因立法机关“闭门造车”而影响立法质量，必须深入调查研究和发挥专家学者作用，同时必须坚持民主立法、科学立法，通过座谈会、听证会、公开征求意见等形式广泛征求群众意见，完善民意采纳和反馈机制，让公民有序参与立法工作。

第二，地方立法要体现地方特色。

地方立法的主要任务之一，就是用地方立法的形式，弥补中央立法的不足，反映地方的需求。

如果照抄国家法或其他地方法，就无法体现地方特色，无法解决本地实际问题，也就失去了其存在的价值。

要做到体现地方特色，必须通过深入细致的调查研究，充分了解本地政治、经济、法制、文化、风俗、民情等对立法的需求，抓住本地区迫切需要解决的问题。

同时要把地方立法同本地全局性的东西、发展总体战略和解决本地特殊问题结合起来。

此外，在地方立法中，凡是法律、法规已经规定，地方立法不必再照抄，对实施中需要作出具体补充的，缺什么补什么。

对需要通过地方立法调整的问题，应抓住矛盾的实质，有的放矢地加以规范，有什么问题就规定什么问题，避免“大而全”的现象。

这样，不仅便于起草、审议，节省人力、物力，而且人们容易学、记得住，用得上、便于操作。

第三，加强超前立法。

过分依赖“同步立法”而忽视“超前立法”，是缺乏智慧和勇气的表现，是对法律的引导和促进作用的漠视。

事实上，超前立法是实现法律全面职能的需要。

法律不仅是现存社会关系的被动记录，它还包括立法者要求改变现存社会关系的主体欲求的积极参与。

对一些有利的社会关系，虽然还不太成熟，但可以通过立法的方式提前介入，促其成熟；对一些尚未出现的不利的社会关系，应通过立法预先做出规定，防患于未然。

在超前立法时，要注重立法预测，深入开展调查研究工作，及时了解社会对法律的需求状况，认真听取专家学者的意见，适当借鉴或移植外国法律。

同时，由于预测能力有限，超前立法的范围应比较窄、规定应比较原则，避免出现问题。

第四，增强人大对立法工作的主导作用。

目前的地方立法，大部分是由政府提出法律案，再由具体行政部门起草。

这过程中受到了太多政府权力的影响，有很多部门利益的痕迹，不符合依法治国的要求。

为此，必须增强人大对立法工作的主导作用，加
强人大立法工作的权威和力量，以打破行政立法体制约束、淡化部门利益痕迹。

首先，地方党委和政府必须按照宪法和依法治国的要求，尊重和树立地方人大立法的权威，不得任意干涉地方人大立法。

其次，要通过设专职委员、增加从事法律行业的委员名额、加强立法培训等方式，增强人大常委会的立法力量。

同时，要加强人大有关工作机构的工作力量，加强立法人才队伍的培养，并保障充足的立法经费；最后，把地方性法规的提出、起草工作从政府及其有关部门逐步转移到人大。